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Inspector de Hacienda del Estado en la Dirección General de Tributos. Ministerio de Hacienda
pablo.grande.serrano@tributos.hacienda.gob.es
La utilización del enfoque conductual en las Administraciones tributarias
El artículo explora cómo las ciencias del comportamiento pueden optimizar las estrategias de las Administraciones tributarias. Mediante un análisis teórico y práctico, se examina la aplicación del enfoque conductual (behavioural insights) en tres áreas clave: fomento del cumplimiento voluntario, prevención y lucha contra el fraude fiscal y gestión recaudatoria. El método combina revisión bibliográfica, análisis de experiencias internacionales y estudio de casos de la Agencia Tributaria española. Los resultados demuestran que las intervenciones conductuales pueden mejorar significativamente la eficacia recaudatoria, reducir errores y costes administrativos, mediante estrategias que comprenden la psicología real de los contribuyentes.
Palabras clave: cumplimiento tributario, acicates, ciencias del comportamiento, sesgos cognitivos, políticas públicas, arquitectura de elección.
JEL: D73, D91, H26, H30, H83.
The Use of the Behavioural Approach in Tax Administrations
The article explores how behavioural sciences can optimize the strategies of tax administrations. Through both theoretical and practical analysis, it examines the application of the behavioural approach (behavioural insights) in three key areas: promoting voluntary compliance, preventing and combating tax fraud, and managing tax collection. The methodology combines a literature review, analysis of international experiences, and case studies from the Spanish Tax Agency. The results show that behavioural interventions can significantly improve collection efficiency, reduce errors and administrative costs, through strategies that take into account the actual psychology of taxpayers.
Keywords: tax compliance, nudges, behavioural science, cognitive biases, public policies, choice architecture.
Las Administraciones tributarias de economías avanzadas enfrentan el desafío de maximizar el cumplimiento fiscal eficientemente. Tradicionalmente, la teoría económica (Allingham y Sandmo, 1972) concebía al contribuyente como un agente racional que decide evadir impuestos calculando beneficios y costes esperados. Sin embargo, esta aproximación resulta insuficiente para explicar comportamientos observados: muchos contribuyentes pagan voluntariamente aun con baja probabilidad de ser comprobados, mientras otros incumplen a pesar de recargos y embargos. Estas discrepancias han motivado el surgimiento de un enfoque complementario basado en las ciencias del comportamiento (behavioural sciences), que incorpora hallazgos de economía, la psicología, la neurociencia o la sociología para entender las decisiones reales de los contribuyentes. En años recientes, organismos internacionales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, 2021), han destacado que las técnicas conductuales ofrecen nuevas herramientas para influir positivamente en el comportamiento de los contribuyentes, mejorando sus actuaciones sin aumentar significativamente cargas administrativas.
Fundamentos teóricos de la conducta del contribuyente
Las ciencias del comportamiento aportan marcos teóricos relevantes para comprender las decisiones fiscales. La Teoría del Acicate (Nudge Theory), popularizada por Sunstein y Thaler (2009), propone que modificaciones sutiles del contexto decisional pueden guiar a los individuos hacia alternativas deseadas sin coerción. Estas intervenciones ―suaves― complementan las políticas tradicionales de aplicación y han demostrado ser eficaces en diversos dominios de política pública (salud, ahorro, etc.), incluido el pago de impuestos (Brockmeyer et al., 2016; Hallsworth et al., 2017).
La Teoría de las Perspectivas ―Prospect Theory― (Kahneman y Tversky, 1979) revela que las personas exhiben una marcada aversión a las pérdidas y evalúan resultados según puntos de referencia, no de forma absoluta. Esta asimetría influye decisivamente en comportamientos tributarios, pues pagar impuestos se percibe como una pérdida segura, mientras el fraude representa una apuesta para evitarla.
El comportamiento fiscal ocurre en un contexto social donde las normas colectivas influyen poderosamente. Los contribuyentes actúan como «cooperadores condicionales» (Thaler, 2016): su cumplimiento será mayor si esperan que los demás también cumplan. La confianza en la Administración tributaria juega, igualmente, un papel crucial. Según el marco de la pendiente resbaladiza ―slippery slope framework― (Kirchler et al., 2008), la confianza en una autoridad percibida como justa alimenta el cumplimiento voluntario, mientras que su poder coercitivo sustenta el cumplimiento forzado. Un clima de alta confianza se fomenta mediante un trato respetuoso, transparente y de servicio al contribuyente, reduciendo la distancia social entre éste y la Administración. En tal entorno, los ciudadanos llegan a ver pagar impuestos como parte de un deber compartido y cooperan por convicción propia, sin fijarse únicamente en el riesgo de castigo.
Finalmente, los contribuyentes presentan racionalidad limitada y emplean atajos mentales que resultan en sesgos cognitivos. El sesgo hacia el presente lleva a procrastinar obligaciones tributarias, mientras la complejidad fiscal puede rebasar la limitada capacidad cognitiva del contribuyente promedio. Reconocer estos sesgos permite diseñar intervenciones efectivas: recordatorios combaten la procrastinación, borradores de declaraciones reducen la carga cognitiva y mensajes adecuados corrigen percepciones distorsionadas sobre la probabilidad de control.
Objetivo del artículo
Este artículo explora cómo el enfoque conductual puede optimizar estrategias tributarias en tres áreas clave: i) fomento del cumplimiento voluntario; ii) prevención y lucha contra el fraude fiscal; y iii) gestión recaudatoria. Examinaremos experiencias prácticas nacionales e internacionales, ofreceremos un análisis crítico de limitaciones y consideraciones éticas y presentaremos recomendaciones para implementar estas estrategias eficazmente. El objetivo último es ilustrar cómo las intervenciones conductuales pueden complementar la disuasión tradicional, alineando las políticas tributarias con la psicología real de los contribuyentes.
2. Ámbitos de aplicación del enfoque conductual en las Administraciones tributarias
Fomento del cumplimiento voluntario
El cumplimiento voluntario1 en el ámbito tributario se refiere a la disposición de los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones sin necesidad de intervención coercitiva. Este cumplimiento facilita la recaudación eficiente y reduce la necesidad de procedimientos de comprobación costosos. Estudios recientes (Goenaga Ruiz de Zuazu y Arenas Arias, 2024) evidencian que el cumplimiento fiscal implica costes cognitivos y emocionales para los ciudadanos, particularmente cuando enfrentan sistemas complejos.
Tres tipos de factores influyen en el cumplimiento voluntario: i) individuales (sesgos cognitivos, capacidades, valores personales); ii) sociales (normas colectivas, influencia de pares, confianza institucional); y iii) del entorno o diseño (presentación de información, simplicidad de trámites, opciones predeterminadas). La interacción de estos factores determina significativamente la predisposición al cumplimiento.
El enfoque conductual ofrece herramientas innovadoras que potencian las estrategias tradicionales (educación fiscal, asistencia y control). Una aplicación destacada es el uso de borradores o declaraciones precumplimentadas, que aprovechan el sesgo por defecto ―tendencia a mantener opciones preestablecidas― (Samuelson y Zeckhauser, 1988), a la vez que respetan la autonomía del contribuyente. Este enfoque reduce la carga cognitiva del contribuyente, minimiza errores involuntarios y aumenta la percepción de control por parte de la Administración. Sin embargo, investigaciones como la de Rees-Jones (2018) muestran que los contribuyentes pueden actuar sesgadamente al modificar estas declaraciones, especialmente cuando enfrentan pagos adicionales debido a la aversión a las pérdidas. En particular, cuando los contribuyentes se enfrentan a la perspectiva de tener que pagar impuestos adicionales, la aversión a las pérdidas genera una mayor utilidad marginal percibida de la reducción de impuestos, lo que motiva una mayor búsqueda de actividades de reducción fiscal. El estudio estimó que los contribuyentes que enfrentan un pago al presentar su declaración reducen su obligación tributaria en 34 dólares más que los contribuyentes que esperan una devolución.
Otras aplicaciones efectivas incluyen la simplificación de los procedimientos y la comunicación, reduciendo la complejidad de modelos y utilizando un lenguaje claro para disminuir errores involuntarios. Según García Asensio et al. (2022), el cerebro humano puede decidir en fracciones de segundo si un documento será fácil o difícil de entender. Este fenómeno, conocido como presunción de complejidad, influye significativamente en cómo procesamos la información visual. Los estudios muestran que el cerebro no encuentra atractiva la complejidad, asociándola inmediatamente con fatiga cognitiva; esta reacción inicial puede predisponer negativamente al contribuyente, incluso antes de que haya leído el contenido de una comunicación tributaria. La complejidad percibida puede generar ansiedad, confusión y, en algunos casos, llevar a errores involuntarios o al incumplimiento de obligaciones fiscales. También deben considerarse, como veremos, el aprovechamiento de normas sociales, la comunicación oportuna de información (recordatorios personalizados antes de fechas límite) o la retroalimentación positiva y construcción de confianza (Feld y Frey, 2005).
El enfoque conductual aporta estrategias basadas en evidencias que, además de mejorar la experiencia del contribuyente, favorecen el cumplimiento espontáneo de las obligaciones tributarias. De esta manera, la Administración puede enfocar sus esfuerzos posteriores en identificar situaciones específicas donde las condiciones objetivas (oportunidad) y la inclinación personal (osadía) aún representan un riesgo, optimizando así los recursos disponibles y fortaleciendo la legitimidad del sistema tributario.
Prevención y lucha contra el fraude fiscal
Junto al fomento del cumplimiento espontáneo, la prevención y lucha contra el fraude fiscal es otro pilar fundamental. La prevención del fraude requiere tradicionalmente mecanismos disuasorios (inspecciones, sanciones). Si bien la teoría clásica (Becker, 1968) sugiere aumentar la probabilidad de detección o la severidad de sanciones, las ciencias del comportamiento revelan que la eficacia disuasoria depende de cómo los contribuyentes perciben y procesan estos riesgos (Snow y Warren, 2005; Dai et al., 2015), lo cual está mediado por sesgos cognitivos y normas sociales.
Para influir en decisiones, la amenaza de control debe percibirse como real. Debido a sesgos como el optimismo o la atención limitada, muchos individuos infravaloran la probabilidad de ser comprobados. Las estrategias conductuales permiten aumentar la notoriedad del riesgo sin cambiar necesariamente la tasa objetiva de comprobación: comunicaciones preventivas, publicidad de juicios por delitos fiscales contra personalidades famosas ―las regularizaciones voluntarias se incrementaron un 22,5 % en Alemania (Garz y Pagels, 2018)―, o hacer vívido el escenario de ser descubierto. Asimismo, la cercanía temporal de las consecuencias potencia la disuasión, compensando el sesgo hacia el presente.
La aplicación inteligente del enfoque conductual reconoce diferentes perfiles de incumplidores que requieren respuestas diferenciadas: i) contribuyentes desinformados (enfoque educativo y asistencial); ii) cumplidores laxos (recordatorios y seguimiento); iii) evasores estratégicos ocasionales (aumento de percepción de riesgo); y iv) defraudadores persistentes (aplicación tradicional rigurosa).
Este enfoque escalonado, visualizado en la pirámide de cumplimiento (Ayres y Braithwaite, 1992), combina fomentar cooperación con mostrar poder cuando es necesario. Jin et al. (2022) evidencian que un nivel moderado de aplicación genera una combinación óptima donde los contribuyentes cumplen tanto por disuasión como por norma social.
Es importante señalar que el enfoque conductual no sustituye las sanciones, sino que las complementa y optimiza, mejorando su comunicación y aplicación. Este enfoque permite estrategias más efectivas y eficientes, induciendo mayor cumplimiento con menos recursos coercitivos.
Gestión recaudatoria
Finalmente, incluso cuando la declaración es correcta y no hay fraude, asegurar el cobro efectivo de las deudas requiere una gestión recaudatoria eficaz, donde también aplica el enfoque conductual. La gestión recaudatoria busca minimizar la morosidad y los costes de apremiar los cobros. Chirico et al. (2017) caracterizan a los deudores tributarios como procrastinadores con sesgo presente, donde los retrasos surgen por falta de notoriedad, disuasión o moral tributaria.
Para contrarrestar estos factores, resultan efectivos los recordatorios oportunos y personalizados. Un estudio en Colombia (Banco Interamericano de Desarrollo [BID], 2022) demostró que contactos personales multiplicaban por seis la tasa de pago frente a comunicaciones impersonales. También resultan útiles los acicates sociales (presión de pares) o las herramientas digitales (plataformas interactivas con acicates visuales, como alertas o botones predeterminados).
Estos enfoques conductuales permiten recaudar más rápido y con menos fricción, mejorando la liquidez administrativa y reduciendo la necesidad de medidas coercitivas costosas.
Reducción de la litigiosidad tributaria
El enfoque conductual transforma la relación Administración-contribuyente desde procedimientos contradictorios hacia cooperativos. Una comunicación eficaz y cierta flexibilidad reduce la propensión a recurrir. Iniciativas como la relación cooperativa (co-operative compliance) establecen canales de diálogo continuo para resolver cuestiones fiscales preventivamente, minimizando controversias.
Si bien la teoría demuestra el potencial del enfoque conductual para mejorar el cumplimiento tributario, la prevención y lucha contra el fraude fiscal, la gestión recaudatoria y reducir la litigiosidad, es en su aplicación práctica donde podemos evaluar verdaderamente su eficacia. Las experiencias concretas de distintas Administraciones tributarias proporcionan evidencia empírica sobre qué intervenciones funcionan, en qué contextos y con qué limitaciones. A continuación, analizaremos algunas de las iniciativas más destacadas en este ámbito, comenzando por las implementadas por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (Agencia Tributaria) española y continuando con experiencias relevantes de otras Administraciones tributarias internacionales. Un resumen de todos los estudios, mecanismos psicológicos y resultados puede encontrarse en el Anexo B.
Agencia Estatal de Administración Tributaria
La Agencia Tributaria ha incorporado progresivamente el enfoque behavioural insights en su estrategia institucional. Si bien desde 2017 ya se implementaban actuaciones alineadas con este enfoque ―como el envío de cartas de aviso basadas en signos externos de riqueza―, fue en 2021 cuando se hizo mención explícita a los acicates en sus directrices generales. Esta integración se ha consolidado a través del Plan Estratégico 2020-2023 y sus adendas anuales, que han incluido proyectos específicos como la predicción de errores en la declaración de renta, la simplificación de documentos en el área de Recaudación y campañas preventivas para mejorar la conciencia fiscal. El Plan Estratégico 2024-2027 reafirma este compromiso, planificando el desarrollo de campañas preventivas orientadas a evitar incumplimientos tributarios, con especial atención a colectivos con mayor riesgo de incumplimiento.
Reducción de errores previsibles en el IRPF
El borrador de la declaración de renta representa una herramienta de información y asistencia en continua evolución. Un ejemplo destacado de esta mejora es el proyecto que incorpora inteligencia artificial, específicamente tecnologías de aprendizaje automático (machine learning), aplicadas a los datos disponibles de los contribuyentes. Este proyecto tiene un doble propósito, en primer lugar, asistir en la elaboración de las autoliquidaciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). En segundo lugar, facilitar el control de dichas autoliquidaciones una vez concluido el plazo de presentación.
La Agencia Tributaria tiene conocimiento de cuántas declaraciones de la renta se presentan con un clic, pero también de las que se presentan modificando el borrador de declaración, en ocasiones, esta modificación es errónea. Lo que implica la necesidad de iniciar un procedimiento de comprobación, con los costes que supone para Administración y ciudadano, dictar una liquidación y, en su caso, imponer una sanción. Como ya vimos, la aversión a las pérdidas puede producir que más contribuyentes tiendan a modificar la declaración cuando el resultado es a ingresar (frente a devolver), para evitar el dolor por la pérdida inmediata y cuantificable.
El proyecto propone desarrollar un sistema predictivo basado en inteligencia artificial para estimar la probabilidad de que un contribuyente cometa errores al modificar casillas específicas en su declaración de renta. Este sistema se basa en el análisis de procedimientos tributarios ya finalizados.
La implementación de este sistema predictivo aprovecha el sesgo por defecto. Al proporcionar un borrador de declaración, se reduce la probabilidad de que los contribuyentes realicen modificaciones innecesarias o erróneas.
En el Anexo A se expone, brevemente, la preparación y funcionamiento del Proyecto Nudge RentaWeb, pero para un mayor detalle se recomienda la lectura de Palacios i Delgado y Arboleda Castilla (2021).
La aplicación práctica de este sistema se materializó en su integración con la plataforma RentaWeb. Aquí, el modelo se utiliza para mostrar mensajes conductuales (acicates o nudges) a los contribuyentes con alta probabilidad de cometer errores al modificar ciertas casillas. Los resultados iniciales fueron prometedores, aproximadamente el 70 % de los contribuyentes que intentaron modificar la casilla, decidieron no modificar la casilla tras recibir el mensaje conductual (acicate o nudge).
Este alto porcentaje de aceptación del borrador sin modificaciones puede explicarse por la heurística del esfuerzo (Shah et al., 2012). Esta teoría sugiere que las personas tienden a evitar tareas que perciben como complejas o que requieren un esfuerzo cognitivo significativo. El borrador de declaración reduce esta barrera psicológica al simplificar el proceso.
Además, la facilitación de datos fiscales genera una necesidad de reciprocidad en los contribuyentes (Cialdini, 2001). Este principio, estudiado en profundidad en la psicología social, sugiere que las personas tienden a responder positivamente cuando sienten que han recibido un beneficio o asistencia. En el contexto fiscal, esto puede traducirse en un mayor deseo de ser honestos y precisos en la declaración.
Finalmente, este sistema aprovecha el sesgo de notoriedad. Al resaltar la probabilidad de ser comprobado mediante mensajes conductuales, se centra la atención del contribuyente en la importancia de la precisión en su declaración, potencialmente aumentando el cumplimiento voluntario.
Cartas aviso
Una medida efectiva para fomentar el cumplimiento voluntario es la disuasión de los incumplimientos, aumentando la probabilidad subjetiva de ser comprobado. La Agencia Tributaria implementó un programa de cartas aviso dirigidas a contribuyentes de sectores seleccionados que mostraban parámetros de riesgo de incumplimiento continuado.
Estas comunicaciones transparentan información disponible para la Agencia Tributaria que sugiere riesgos potenciales de incumplimiento. Los contribuyentes conocen la valoración que de su comportamiento fiscal realiza la Inspección de Hacienda y pueden optar por explicar discrepancias o rectificar su situación, evitando así procedimientos de comprobación costosos. Para ello, se analizan una variedad de parámetros financieros y económicos de la empresa (aspectos contables declarados, datos sobre el rendimiento de la actividad, información sobre flujos de tesorería externos a la propia contabilidad y signos externos obtenidos de terceros). La información comparativa con estándares sectoriales proporciona un punto de referencia concreto ―un anclaje― que facilita la autorreflexión sobre el cumplimiento.
La estrategia ha evolucionado significativamente desde 2017. En su primera fase, el Departamento de Gestión Tributaria informó a los contribuyentes sobre sus movimientos bancarios y ratios económicas sectoriales, lo que resultó en un aumento del 10 % en las liquidaciones de IVA (Impuesto sobre el Valor Añadido), representando 256 millones de euros adicionales sin necesidad de iniciar procedimientos formales (Afiris, 2019). Para 2022, el Departamento de Inspección Financiera y Tributaria adoptó expresamente el enfoque behavioural insights logrando un incremento del 30 % en la cifra de negocios declarada en el Impuesto sobre Sociedades e IVA. Además, el 75 % de estos contribuyentes corrigieron las inconsistencias en sus declaraciones posteriores.
El efecto inducido de estas cartas es comparable al de las inspecciones tradicionales. Los datos de la Agencia Tributaria (2024) muestran que los contribuyentes inspeccionados incrementaron sus ingresos declarados en los años posteriores significativamente más que el conjunto de contribuyentes ―diferencial promedio de 9,6 puntos porcentuales (pp)―. Notablemente, las inspecciones iniciadas mediante entrada en el domicilio del contribuyente generaron un efecto aún más intenso: un incremento promedio de 39,8 pp en los ingresos declarados posteriores, más de cuatro veces superior al efecto de las inspecciones ordinarias.
Simplificación de las comunicaciones tributarias
La simplificación del lenguaje en las comunicaciones tributarias es otra prioridad estratégica de la Agencia Tributaria. Se han revisado ocho modelos de comunicación habituales, cuyas modificaciones afectarán a más de 3,7 millones de documentos anuales, incluyendo requerimientos de IRPF, liquidaciones provisionales, diligencias de embargo y documentos aduaneros.
Estas iniciativas se fundamentan en investigaciones conductuales, la claridad y simplicidad en el lenguaje no solo mejoran la comprensión, sino que también generan una percepción de justicia y transparencia, fomentando el cumplimiento voluntario.
Administraciones tributarias internacionales
Las experiencias internacionales complementan y validan los hallazgos observados en España, aportando enfoques innovadores aplicables a diferentes contextos.
Fomento del cumplimiento voluntario
En Guatemala, un experimento del Banco Mundial y del Behavioural Insights Team (Kettle et al., 2016) probó cinco tipos de cartas dirigidas a contribuyentes que no habían presentado su declaración de renta. Los mensajes basados en omisión deliberada (si no declara ahora, se considerará un acto intencional) y normas sociales (64,5 % ya declaró) fueron particularmente efectivos, incrementando tanto la tasa de declaración como el importe pagado.
En Corea del Sur, desde 1967 se celebra anualmente el día del (buen) contribuyente, reconociéndoles contribuyentes de confianza junto con otros beneficios como la dispensa de inspecciones durante tres años. Suh et al. (2019) confirmaron que las empresas reconocidas son significativamente menos propensas a implementar estrategias de fraude fiscal.
Experiencias en Irlanda y Bélgica demuestran el impacto de la simplificación. En Irlanda, cartas rediseñadas con lenguaje claro aumentaron la tasa de presentación entre 2,6 % y 6,2 % (Revenue, 2017). En Bélgica, De Neve et al. (2021) documentaron que las cartas simplificadas y personalizadas incrementaron las declaraciones en un 8 % y los pagos de impuestos atrasados en un 23 %.
Australia e Irlanda implementaron sistemas de borradores con datos fiscales, simplificando significativamente el proceso (Australian Taxation Office [ATO], 2017). En Irlanda, precumplimentar información de intereses bancarios incrementó la declaración de dichos ingresos hasta en un 23,1 % (Revenue, 2017).
En Santa Fe (Argentina), una lotería para contribuyentes puntuales del Impuesto sobre la propiedad ofreció como premio la renovación de la acera frente a la casa del ganador. Este mecanismo incrementó el pago puntual en 3 pp solo por anunciarse, y hasta 7 pp cuando se materializó la construcción. Además, generó un efecto contagio entre vecinos, que mejoraron su propio cumplimiento en 7 pp al observar el beneficio tangible (BID, 2022).
Sin embargo, las recompensas por cumplimiento pueden presentar efectos contraproducentes. Los incentivos extrínsecos sostenidos pueden generar un efecto expulsivo (crowding out), desplazando la motivación intrínseca cuando los contribuyentes redefinen su comportamiento como respuesta a beneficios personales y no como expresión de responsabilidad cívica, quienes antes cumplían voluntariamente, podrían dejar de hacerlo (Fabbri y Wilks, 2016).
Prevención y lucha contra el fraude fiscal
Para disuadir incumplimientos incrementando la percepción de ser detectado, en la República Dominicana (Holz et al., 2023) se enviaron cartas disuasivas a empresas y profesionales, enfatizando la posibilidad de prisión o la divulgación pública de infracciones. Quienes recibieron el mensaje sobre penas de prisión elevaron sus pagos un 44 %, mientras que la advertencia de divulgación generó un incremento del 18 %. En total, se recaudaron 184 millones de dólares adicionales (0,22 % del PIB), con mayor efecto en las empresas grandes.
En Chile, Pomeranz (2015) demostró que informar a las empresas sobre el cruce de información del IVA con facturas de clientes y proveedores incrementó sustancialmente las ventas declaradas, especialmente aquellas sin comprobantes de terceros. Además, surgió un efecto de arrastre, mejorando el cumplimiento a lo largo de la cadena comercial.
Gestión recaudatoria
Un experimento en Reino Unido evaluó seis versiones de cartas para morosos tributarios. La que incorporaba una «norma de la minoría» (Nueve de cada diez personas pagan a tiempo. Actualmente, usted es de las pocas personas que no ha pagado) generó el mayor impacto, recaudando 1,9 millones de libras y aumentando en 5,10 pp la proporción de deudores que decidieron pagar.
Sin embargo, un hallazgo crucial fue que este mensaje resultó contraproducente para los deudores más importantes (percentiles 95 y 99), disminuyendo la recaudación hasta un 35 % (Halpern, 2015). Para estos grandes deudores, el mensaje más efectivo enfatizaba la pérdida colectiva para los servicios públicos. Este descubrimiento subraya la importancia de segmentar estrategias según el perfil del contribuyente.
En Polonia, contrariamente al caso británico, los mensajes con tono severo resultaron más efectivos. La combinación del efecto omisión con amenazas concretas generó los mejores resultados, con un potencial de incremento del 59 % en la recaudación (Hernández et al., 2017). Esta diferencia destaca la importancia del contexto cultural en la efectividad de las intervenciones conductuales.
Finalmente, el sistema de listados de deudores de California muestra cómo la amenaza de exposición pública puede catalizar el cumplimiento. Al notificar a deudores con obligaciones superiores a 100.000 dólares sobre su posible inclusión en listas públicas, se generó un incremento sustancial en pagos directos y acuerdos de pago (Angaretis et al., 2024). Los contribuyentes que formalizaron acuerdos saldaron a los 24 meses, aproximadamente el 25 % de su deuda inicial, frente al 10 % del grupo de comparación, aumentando la recaudación entre 2,8 y 7,2 millones de dólares anuales.
La aplicación del enfoque conductual por las Administraciones tributarias enfrenta críticas y desafíos significativos.
Limitaciones y desafíos del enfoque conductual
Efectividad heterogénea y dependiente del contexto
Los metaanálisis recientes proporcionan una perspectiva más precisa sobre la magnitud real de estos efectos. Mertens et al. (2022) analizaron más de 200 artículos con una muestra total de más de 2 millones de participantes, encontrando un tamaño del efecto medio de d = 0,43. Este valor, entre pequeño y medio en la escala de Cohen, implica que el grupo que recibe la intervención supera al 66 % del grupo de control. En el ámbito tributario específicamente, los estudios a gran escala muestran mejoras promedio de alrededor del 8 % en comparación con grupos de control.
El contexto socioeconómico y cultural juega un papel crucial. Jachimowicz et al. (2019) evidencian que la efectividad de estas intervenciones varía significativamente entre países, debido probablemente a diferencias en la confianza institucional y normas culturales. No puede asumirse que una intervención exitosa en un contexto determinado tendrá resultados similares en otro entorno.
La evidencia empírica muestra resultados altamente variables. Por ejemplo, en el Reino Unido, los mensajes sobre normas sociales en cartas de cobro aumentaron la respuesta de pago en unos pocos puntos porcentuales. En São Paulo (Brasil), un experimento con más de 15.000 deudores probó seis variantes de cartas, la más exitosa explicaba las consecuencias del impago, incrementando la regularización en más de 4 pp.
Esta heterogeneidad sugiere que la efectividad depende crucialmente de factores contextuales como el tipo de contribuyente, el canal de comunicación o la coyuntura económica. En Australia, por ejemplo, mientras que modificar el diseño visual de las cartas no tuvo impacto significativo, las intervenciones más personalizadas (guion de llamadas telefónicas) sí redujeron sustancialmente la morosidad (Biddle et al., 2017).
Barreras operativas y de escalabilidad
La implementación de estrategias conductuales enfrenta importantes desafíos logísticos y estructurales. Para obtener una evidencia fiable se requieren ensayos controlados aleatorios (randomized controlled trials, RCT) con muestras amplias y aleatorización rigurosa, lo que demanda datos de calidad y coordinación interdepartamental. Las Administraciones deben asegurar grupos comparables, evitar contaminación entre ellos y contar con sistemas para medir resultados oportunamente (Revenue, 2017).
Surgen dificultades para escalar intervenciones piloto a toda la población: una intervención efectiva en un grupo puntual puede ver diluido su efecto al aplicarse masivamente o repetirse en el tiempo. Esto exige conocer bien al público objetivo y el contexto antes de replicar mecánicamente intervenciones de otros entornos.
Otro desafío es la persistencia temporal de los efectos. Muchas intervenciones conductuales generan mejoras incrementales pequeñas en vez de cambios drásticos. Allcott y Rogers (2014) muestran que el impacto de los acicates tiende a disminuir con el tiempo si no se mantiene la intervención. Sin embargo, las intervenciones más prolongadas pueden lograr efectos más duraderos, posiblemente por la formación de nuevos hábitos. En todo caso, estos efectos modestos indican que el enfoque conductual no es una panacea, sino un complemento a otras herramientas (en palabras de Thaler, “Nudge is part of the solution to almost any problem, but is not the solution to any problem”).
Consideraciones éticas
Transparencia y legitimidad
El uso de técnicas conductuales por parte del Estado para influir en los ciudadanos sin que estos lo adviertan plenamente plantea importantes cuestiones éticas. A diferencia de las políticas tradicionales que son explícitas, los acicates operan de forma sutil en la arquitectura de elección.
Esta sutileza genera cuestionamientos sobre el consentimiento implícito y la legitimidad democrática. La opacidad en el uso de estas herramientas podría minar la rendición de cuentas de la Administración.
Autonomía del contribuyente
Aunque el enfoque conductual se inscribe en la filosofía del paternalismo libertario, existe el riesgo de que el Estado exceda su rol legítimo al definir unilateralmente qué es lo mejor para el ciudadano. La línea entre persuasión legítima y manipulación indebida puede ser tenue, especialmente cuando las intervenciones explotan sesgos cognitivos o emociones de manera calculada.
Surge también la cuestión de la equidad en la implementación de experimentos conductuales. Una preocupación frecuente es que algunos grupos no sean objeto de intervención durante los experimentos. Sin embargo, como señalan Galindo et al. (2014), «incluso la inacción ―no llevar a cabo políticas de ningún tipo― también tiene consecuencias para los ciudadanos, y es por tanto cuestionable desde un punto de vista ético», lo contrario supondría incurrir en el sesgo de omisión ―tendencia a juzgar como menos malas las consecuencias de no hacer―. De hecho, experimentar primero con un grupo reducido puede considerarse más responsable que implementar una política directamente sobre toda la población sin evidencia previa. No obstante, las Administraciones tributarias deben establecer protocolos claros que equilibren la necesidad de evidencia empírica con la protección de los derechos de los contribuyentes.
Oportunidades de mejora
Optimización del diseño
La evidencia empírica demuestra el potencial de las intervenciones conductuales bien diseñadas para generar beneficios sustanciales a bajo coste. Holz et al. (2023) documentan cómo mensajes conductuales dirigidos a más de 84.000 contribuyentes en la República Dominicana aumentaron la recaudación fiscal en 184 millones de dólares (0,22 % del PIB), con un coste marginal prácticamente nulo.
La literatura sugiere que los detalles son cruciales en el diseño de estas intervenciones. Se recomienda adoptar un enfoque de experimentación iterativa: probar múltiples variantes, medir resultados y refinar continuamente.
Es fundamental reconocer que las herramientas conductuales tienen limitaciones. Como señala Jeffrey Linder, «decir “los empujones funcionan” o “los empujones no funcionan” es tan insignificante como decir “las medicinas funcionan” o “las medicinas no funcionan”». La clave está en entender que estas herramientas deben utilizarse juiciosamente y en combinación con otras políticas.
La literatura reciente propone ampliar el repertorio de intervenciones más allá de los acicates (nudges) tradicionales, incorporando enfoques que aumentan las competencias del contribuyente (como boosts, budges o shoves)2 y reduciendo las barreras administrativas innecesarias (sludge o chapapote ―en traducción del autor―). La integración de estos enfoques podría generar mejores resultados que las intervenciones aisladas.
Evaluación y adaptación
Es fundamental institucionalizar una cultura de evaluación y aprendizaje en las Administraciones tributarias. Cada intervención debe concebirse como un experimento con métricas claras, medición rigurosa y análisis estadístico de resultados. El análisis de subgrupos permite entender qué colectivos responden mejor a cada intervención.
La evaluación debe considerar también efectos a largo plazo, supervisando si los cambios de comportamiento persisten. La publicación de resultados mejora la transparencia y facilita el intercambio internacional de experiencias.
Fortalecimiento de la confianza
Las estrategias conductuales deben acompañarse de acciones que fortalezcan la confianza del contribuyente en la Administración. La confianza y la percepción de equidad actúan como capital moral que facilita la efectividad de cualquier intervención, por tanto, incrementar la transparencia de las intervenciones sin comprometer su efectividad, comunicando abiertamente el uso de ciencia conductual en las comunicaciones oficiales.
5. Propuestas y recomendaciones
A partir de la literatura y experiencias revisadas, se formulan las siguientes recomendaciones para implementar exitosamente estrategias basadas en el enfoque conductual.
Es fundamental contar con el apoyo de la alta dirección y una visión de largo plazo. La OECD (2021) confirma que numerosas Administraciones ya incorporan formalmente el enfoque behavioural insights en sus planes estratégicos. Para su implementación efectiva, se recomienda establecer unidades multidisciplinarias (economistas, psicólogos, científicos de datos) dedicadas a estas iniciativas; desarrollar colaboraciones con organizaciones especializadas cuando sea necesario; y formar al personal en conceptos fundamentales de ciencias del comportamiento y diseño experimental (European Commission, 2025).
Antes de implementar cualquier medida conductual, es esencial diagnosticar las causas específicas del incumplimiento. Cada contexto presenta barreras diferentes (desinformación, confusión procedimental, limitaciones de liquidez, baja percepción de riesgo). Este diagnóstico debe apoyarse en estudios de línea base, encuestas de percepción o análisis de datos administrativos.
A partir de este conocimiento, diseñar intervenciones específicas para cada segmento de contribuyentes y problema identificado, adaptando soluciones al contexto cultural y legal particular.
En lugar de implementaciones masivas sin evidencia previa, se recomienda realizar experimentos controlados aleatorios (RCT, por sus siglas en inglés) con muestras acotadas, comparar rigurosamente el impacto de diferentes intervenciones, supervisar resultados a lo largo del tiempo o ajustar las estrategias según la evidencia recopilada.
Toda interacción escrita con el contribuyente debe revisarse bajo una perspectiva conductual (Hallsworth y Kirkman, 2020). Algunas pautas recomendadas: usar lenguaje claro y directo, proveer únicamente la información necesaria en el momento preciso (reducir sobrecarga cognitiva), destacar visualmente los pasos o datos críticos (notoriedad) y, si es posible, personalizar el mensaje. Asimismo, incluir motivadores adecuados: norma social, tono de colaboración o un sutil recordatorio.
Las estrategias conductuales más efectivas complementan, no reemplazan, las políticas tradicionales de prevención y control. Se recomienda un enfoque dual: eliminar barreras y facilitar el cumplimiento (simplificación, recordatorios, opciones flexibles), mantener una percepción de riesgo adecuada para desalentar el incumplimiento intencional o integrar mensajes de disuasión leve dentro de comunicaciones principalmente orientadas a la asistencia.
Finalmente, al implementar políticas basadas en comportamiento es importante mantener la confianza pública. Se recomienda ser transparentes sobre el uso de estas técnicas. Todos los mensajes deben ser veraces y respetar la autonomía del contribuyente para decidir. Al evaluar intervenciones, además de la eficacia, conviene supervisar posibles efectos adversos, en la experiencia del ciudadano y en la percepción de la Administración.
La aplicación de las ciencias del comportamiento en el ámbito tributario representa un avance significativo en la gestión administrativa, que va más allá del tradicional modelo de control y sanción. Las investigaciones realizadas revelan que las intervenciones conductuales permiten una comprensión profunda de los factores psicológicos que subyacen al cumplimiento tributario, tales como la aversión a la pérdida, la influencia de las normas sociales y los efectos de la sobrecarga cognitiva.
La experiencia de la Agencia Tributaria española ilustra de manera paradigmática cómo la integración del enfoque conductual (behavioural insights) puede transformar sustancialmente la relación entre la Administración y los contribuyentes. Estrategias aparentemente simples, como la personalización de comunicaciones, la simplificación del lenguaje administrativo y el desarrollo de sistemas predictivos basados en inteligencia artificial, han demostrado una capacidad extraordinaria para corregir sesgos cognitivos e incrementar el cumplimiento voluntario.
El valor de este enfoque no reside en reemplazar los mecanismos tradicionales de control, sino en complementarlos y optimizarlos. Al comprender las motivaciones reales de los contribuyentes, las Administraciones pueden diseñar intervenciones más efectivas que reducen errores involuntarios, minimizan costes administrativos y fomentan una relación más colaborativa y menos confrontacional.
Las perspectivas futuras de las ciencias del comportamiento en la Administración tributaria son prometedoras. Se vislumbra un camino de perfeccionamiento continuo de sistemas predictivos, diseño de intervenciones cada vez más personalizadas y una integración más profunda con tecnologías emergentes. La investigación seguirá explorando la variabilidad contextual de estas intervenciones, buscando comprender cómo los factores culturales y sociales influyen en su efectividad.
El éxito de este enfoque radica en mantener un delicado equilibrio entre rigor técnico, consideraciones éticas y una comprensión genuina de la psicología humana. Las Administraciones tributarias que logren este equilibrio están destinadas a transformar su percepción institucional, pasando de ser percibidas como meros organismos recaudadores a instituciones que facilitan el cumplimiento voluntario y contribuyan al bienestar colectivo.
En última instancia, la aplicación de las ciencias del comportamiento en la gestión tributaria no solo representa una innovación metodológica, sino una nueva filosofía de relación entre la Administración y los ciudadanos. Una filosofía fundamentada en la comprensión, la colaboración y el reconocimiento de las complejidades del comportamiento humano, que va más allá de la simple recaudación para construir un sistema más justo, eficiente y centrado en las personas.
El sistema predictivo desarrollado para las declaraciones de renta utiliza aprendizaje automático supervisado para estimar la probabilidad de errores en las modificaciones de casillas específicas. Este enfoque se basa en el análisis de datos históricos de contribuyentes con procedimientos de comprobación ya finalizados. Se construyeron seis modelos predictivos para seis casillas de rendimientos del trabajo:
La preparación del sistema implicó un minucioso proceso de recopilación y tratamiento de datos. Se consideraron tanto variables generales del contribuyente como datos específicos de las casillas, obtenidos principalmente de fuentes informativas como el modelo 190. Para la clasificación, se optó por algoritmos de la familia random forest, conocidos por su robustez y capacidad explicativa. Tras el entrenamiento del modelo, se realizó una calibración de probabilidad para asegurar una interpretación fiable de los resultados como valores de probabilidad.
El sistema predictivo demostró un rendimiento notable, con un acierto global entre el 75 % y el 85 %, variando según la casilla analizada. Esta alta tasa de acierto refleja la robustez del modelo y su capacidad para identificar patrones complejos en los datos fiscales. Si se establece el umbral de decisión, un parámetro crucial en modelos de clasificación, en 0,5, se logra una precisión del 73 % y una cobertura del 68 %, indicando un equilibrio sólido entre la identificación de errores potenciales y la minimización de falsos positivos.
La precisión del 73 % significa que cuando el modelo predice que un contribuyente se ha equivocado, acierta en el 73 % de los casos. Por otro lado, la cobertura del 68 % indica que el modelo identifica el 68 % de todos los errores reales cometidos por los contribuyentes. Es importante destacar que estos parámetros pueden ajustarse modificando el umbral de decisión. Por ejemplo, elevando el umbral a 0,8, se podría aumentar la precisión al 86 %, aunque a costa de reducir la cobertura al 39 %.
Cuando se aplica el modelo predictivo sobre el censo general de contribuyentes, observamos la concentración de casos (más del 99 %) de contribuyentes con altas probabilidades de error si modifican su declaración, lo que subraya dos aspectos importantes: primero, la alta calidad de los datos fiscales proporcionados en el borrador de declaración, ya que la mayoría de las modificaciones realizadas por los contribuyentes en este grupo tienden a ser erróneas; y segundo, identifica claramente el subconjunto de contribuyentes a quienes dirigir los mensajes conductuales para prevenir errores.
FUENTE: Elaboración propia a partir de Palacios i Delgado y Arboleda Castilla (2021).
A continuación, se presentan tres tablas que resumen los estudios y experimentos basados en ciencias del comportamiento, agrupados por el objetivo principal de la intervención tributaria.
TABLA 1
FOMENTO DEL CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO
|
País |
Artículo |
Población objetivo |
Behavioural insights |
Resultado del experimento |
|---|---|---|---|---|
|
España |
Contribuyentes |
Costes psicosociales (complejidad, miedo, preocupación). |
Complejidad genera ansiedad/frustración; simplificación reduce costes y mejora disposición a cumplir. |
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|
EE UU |
Declarantes del impuesto sobre la renta |
Aversión a la pérdida. |
Enfrentar un pago incrementa la búsqueda de reducción fiscal. |
|
|
Suiza |
Contribuyentes |
Trato amable o respetuoso, confianza, equidad percibida. |
Aumenta el cumplimiento. |
|
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España |
Declarantes del impuesto sobre la renta |
Sesgo por defecto, heurística del esfuerzo, reciprocidad, notoriedad. |
Aproximadamente el 70 % de los contribuyentes que recibieron el acicate decidieron no modificar la casilla señalada. |
|
|
Guatemala |
No declarantes |
Simplificación, normas sociales, omisión deliberada, orgullo nacional. |
Todas las cartas mejoraron tasa de declaración. Norma social y omisión deliberada incrementaron más el porcentaje que pagó y el importe pagado. |
|
|
Israel |
Contribuyentes |
Información sobre destino de los impuestos (transparencia). |
Redujo inesperadamente el cumplimiento en algunos segmentos (posiblemente por escepticismo sobre eficiencia del gasto). |
|
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Corea del Sur |
Empresas (designadas contribuyentes de confianza) |
Reconocimiento público, incentivos positivos. |
Empresas designadas como de confianza son significativamente menos propensas a implementar estrategias de fraude fiscal. |
|
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Irlanda |
No declarantes del impuesto sobre la renta |
Simplificación de comunicaciones (lenguaje claro, pasos concretos). |
+2,6 % a 6,2 % tasa de presentación. |
|
|
Australia |
Declarantes del impuesto sobre la renta |
Simplificación (borrador datos fiscales), reducción carga cognitiva. |
Simplificó el trámite (resultado cualitativo). |
|
|
Irlanda |
Contribuyentes |
Simplificación (borrador datos fiscales), notoriedad. |
+23,1 % en la declaración de los ingresos incluidos. |
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|
Bélgica |
Deudores |
Simplificación (cartas cortas, información clave resaltada/color), personalización. |
+8 % tasa presentación. +23 % pago posterior. |
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|
Argentina |
Contribuyentes del impuesto sobre la propiedad |
Recompensas simbólicas o públicas, visibilidad beneficios, normas sociales (contagio). |
+3 pp (anuncio premio). +7 pp (tras construcción acera). +7 pp (vecinos colindantes de ganadores). |
FUENTE: Elaboración propia.
TABLA 2
PREVENCIÓN Y LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL
|
País |
Artículo |
Población objetivo |
Behavioural insights |
Resultado del experimento |
|---|---|---|---|---|
|
Alemania |
Contribuyentes |
Heurística de accesibilidad, heurística de representatividad, normas sociales. |
Cobertura mediática de juicios fiscales a famosos incrementó las regularizaciones voluntarias un 22,5 %. |
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España |
Contribuyentes (personas jurídicas) |
Transparencia, notoriedad, heurística de representatividad, anclaje. |
+10 % en liquidaciones de IVA de los afectados (+256 millones € adicionales declarados). |
|
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España |
Contribuyentes (personas jurídicas) |
Transparencia, notoriedad, heurística de representatividad, anclaje. |
+30 % cifra de negocios declarada (IS/IVA); 75 % de los contribuyentes contactados corrigieron inconsistencias en declaraciones posteriores. |
|
|
España |
Contribuyentes (personas jurídicas) |
Heurística de accesibilidad, heurística de representatividad. |
+9,6 pp ingresos declarados en los 3 años siguientes a la inspección. Si se inicia con entrada en domicilio, +39,8 pp ingresos declarados. |
|
|
República Dominicana |
Empresas y profesionales |
Disuasión (notoriedad, normas sociales), aversión a las pérdidas. |
Mensaje cárcel: +44 % pago. Mensaje divulgación: +18 % pago. Recaudación adicional: 184 millones de dólares. Mayor efecto en empresas grandes. |
|
|
Chile |
Empresas y profesionales |
Notoriedad, efecto arrastre. |
Empresas notificadas incrementaron ventas declaradas. Efecto positivo se extendió a sus proveedores. |
FUENTE: Elaboración propia.
TABLA 3
GESTIÓN RECAUDATORIA
|
País |
Artículo |
Población objetivo |
Behavioural insights |
Resultado del experimento |
|---|---|---|---|---|
|
Colombia |
Deudores |
Notoriedad, simplificación. |
Llamadas/visitas multiplicaron por 6 la tasa de pago y por 3 la cuantía promedio pagada. |
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Reino Unido |
Deudores |
Normas sociales, efecto marco, aversión a las pérdidas. |
Norma minoría fue la más efectiva en general (+1,9 millones de libras, +5,1 pp tasa de pago). |
|
|
Reino Unido |
Deudores tributarios (percentil 95 y 99) |
Normas sociales, efecto marco, aversión a las pérdidas. |
Norma minoría resultó contraproducente para grandes deudores (-25 %/-35 %). Mensaje de pérdida colectiva fue efectivo para ellos (+8 %/+4 %). |
|
|
Polonia |
Deudores |
Sesgo de omisión, aversión a las pérdidas, normas sociales, notoriedad, heurística de disponibilidad. |
Combinación de omisión deliberada + disuasión concreta generó los mejores resultados (+59 % recaudación si se aplicara a todos). |
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|
EE UU (California) |
Deudores (más de 100.000 euros) |
Normas sociales, aversión a las pérdidas. |
Aumento significativo de pagos directos y formalización de acuerdos tras recibir notificación. +2,8 a 7,2 millones de dólares anuales. |
|
|
Australia |
Deudores empresas y profesionales |
Simplificación (diseño visual de cartas), normas sociales, personalización. |
Modificar diseño visual o incluir comparaciones sociales no tuvo impacto. Intervenciones más personalizadas (guion adaptado) sí redujeron sustancialmente la morosidad. |
FUENTE: Elaboración propia.
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1 No existe una definición consensuada e inmutable; sin embargo, podemos definir el cumplimiento voluntario como el grado en el que los contribuyentes satisfacen, en tiempo y forma, sus obligaciones tributarias mediante la declaración completa y veraz de todos los elementos necesarios para su cuantificación de acuerdo con el espíritu y finalidad de la ley.
2 Para un estudio en profundidad de estos conceptos, véase Grande Serrano (2022, pp. 153-168). Basta aquí con señalar que estos términos representan diferentes aproximaciones a la modificación del comportamiento: mientras que los acicates modifican el contexto de decisión, los estímulos (boosts) buscan desarrollar competencias en los individuos. Los empellones (shoves) y deslices (budges) implican diferentes grados de intervención regulatoria. Estos conceptos se distinguen según su objetivo (tratar externalidades o internalidades) y su grado de intervención (respeto a la libertad individual o propensión a la regulación). Además, han surgido variantes como los acicates positivos (nudges plus) y los acicates de precisión (hypernudges).