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Elisa Moreu Carbonell
Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza
Este artículo es una adaptación de las conferencias impartidas el 14/06/2024 en la reunión anual de la Red Internacional de Bienes Públicos de la Universidad de Piura (Perú) y el 06/11/2023 en el Living Lab organizado por la CNMC y por la Universitat de Barcelona. Se ha realizado en el marco del grupo de investigación consolidado ADESTER, Derecho Administrativo de la Economía, la Sociedad y el Territorio y del proyecto IN-SALVAN, Innovación para una salud de vanguardia, PID2021-127828NB-I00.
Aplicación de las ciencias conductuales en ámbitos de competencia local y, en especial, en el urbanismo
El objetivo de este artículo es ofrecer un análisis de los nudges en el ámbito del urbanismo y en el escenario de la anulación de la «superisla» de Barcelona. Muchas medidas innovadoras para mejorar la calidad del entorno urbano quedan en el ámbito del soft law o incluso de la simple actuación material. Así ocurre con el llamado urbanismo táctico, que emplea técnicas de la ciencia conductual como el nudge. Los resultados de este estudio acreditan las dificultades para su adaptación a las técnicas urbanísticas clásicas.
Palabras clave: ciencia conductual, nudges, buena regulación, urbanismo táctico.
JEL: K00, K23, K32.
Applying Behavioral Sciences to Locally Governed Areas, with a Focus on Urban Planning
The aim of this article is to analyze nudges in the field of urban planning, particularly in the context of the annulment of Barcelona’s “superblock” initiative. Many innovative measures intended to improve the quality of the urban environment remain within the realm of soft law or even mere material actions. This is the case with so-called tactical urbanism, which employs behavioral science techniques such as nudging. The findings of this study highlight the challenges of adapting these approaches to traditional urban planning techniques.
Keywords: behavioral science, nudges, good regulation, tactical urbanism.
1. Objetivo y planteamiento del artículo
El objetivo de este artículo es analizar algunas manifestaciones del fenómeno del nudging en ámbitos de competencia local, concretamente en el urbanismo y en el diseño de la ciudad. Las herramientas de la ciencia conductual, entre ellas los nudges, permiten introducir pequeñas reformas, sencillas y factibles, capaces de mejorar las políticas urbanísticas. Hablaré muy especialmente del urbanismo táctico y del conflicto relativo a la conocida «superisla» de Barcelona, por su intensa y peculiar vinculación con las técnicas conductuales.
El anglicismo nudge, que en español sería algo así como «pequeño empujón para avisar, recordar o amonestar suavemente a alguien», nace en la teoría económica y se ha filtrado en los textos jurídicos por el impacto de los trabajos de Cass R. Sunstein y Richard H. Thaler. La idea nos conduce a la arquitectura de las decisiones y de las ciencias del comportamiento (behavioral science), es decir, al análisis de las condiciones materiales y procesos que llevan a los seres humanos a decidir y actuar de una manera o de otra (Thaler, 2000; Sunstein y Thaler, 2009).
En el ámbito del derecho público, que es el que nos interesa, el nudge es una herramienta que puede ser utilizada por las autoridades en el desarrollo de sus políticas públicas, con el propósito de animar a los ciudadanos a adoptar determinadas decisiones sin recurrir a la coacción ni a los incentivos económicos. Forma parte de una estrategia de intervención dirigida a orientar inercialmente las decisiones de las personas en la línea considerada correcta por el poder público, pero —y esto es importante— sin forzar la libertad ni la autonomía de los ciudadanos. El nudging se basa en el estudio y la aplicación de sesgos cognitivos para promover que los ciudadanos adopten determinadas decisiones que se consideran adecuadas para su bienestar personal y el de toda la sociedad. La clave del nudge es no restringir las opciones decisorias del ciudadano, que siempre tiene que tener la capacidad de elegir entre distintas alternativas, incluso una opción contraria al interés general, si quisiera.
No hay un nudge mejor que otro: hay que saber adaptarse a los contextos y circunstancias concretas, a través de análisis empíricos. Todas las herramientas conductuales pueden funcionar con éxito en función del objetivo que se pretende conseguir, aunque, en general, el sesgo del statu quo o nuestra inclinación a la comodidad resultan muy eficaces para promover los objetivos de las políticas públicas1.
Muchas medidas innovadoras para mejorar la calidad del entorno urbano juegan al margen de la regulación y quedan en el ámbito del soft law o incluso de la simple actuación material. Así ocurre con el llamado urbanismo táctico, que emplea técnicas de la ciencia conductual como el nudge.
2. Impacto del nudging en el urbanismo
El nudging es un instrumento para mejorar el potencial de las ciudades como espacios de participación y, por tanto, puede tener un impacto relevante en el urbanismo.
No es casualidad que las herramientas de las ciencias conductuales cobren un protagonismo creciente en el diseño de políticas públicas en momentos de crisis e incertidumbre como el actual. Las crisis —como la generada por la pandemia del COVID-19— no solo exponen las limitaciones de los modelos tradicionales de comportamiento racional, sino que también exigen respuestas rápidas, efectivas desde la perspectiva del coste-beneficio y adaptadas a contextos de alta volatilidad en la toma de decisiones individuales y colectivas.
Durante la última pandemia, la efectividad de las políticas públicas dependió en gran medida de la capacidad de modificar comportamientos clave: adherencia a las medidas de prevención, aceptación de la vacunación, cumplimiento de cuarentenas, entre otros. En condiciones normales, el modelo económico clásico asumiría que los individuos procesan la información disponible y maximizan su utilidad. Sin embargo, en contextos de incertidumbre aguda, la realidad mostró que las decisiones se ven influenciadas por factores como el miedo, la sobrecarga cognitiva, los sesgos heurísticos y las normas sociales.
Las ciencias conductuales aportaron herramientas precisas para enfrentar este tipo de desafíos. Por ejemplo, en lugar de limitarse a transmitir información técnica sobre contagios o tasas de mortalidad, muchas estrategias de salud pública se apoyaron en intervenciones conductuales (nudges) que reconfiguraron los entornos de decisión para incentivar conductas deseadas sin recurrir a mandatos costosos ni coercitivos. Se utilizaron opciones por defecto, simplificación de mensajes, apelaciones a normas sociales y recordatorios personalizados, con resultados medibles en términos de eficiencia y alcance.
Desde el punto de vista económico, esto representa una optimización del diseño de políticas públicas: se logran impactos significativos en el comportamiento con costos marginales relativamente bajos. La intervención conductual se convierte así en un complemento clave, sobre todo en situaciones donde el cambio rápido de comportamiento es vital, pero los recursos financieros, institucionales o coercitivos son limitados.
Además, en contextos como el de crisis económica o sanitaria, la confianza institucional y la percepción de riesgo juegan un papel central en la toma de decisiones. Las ciencias conductuales permiten mapear y modelar estas percepciones, diseñando respuestas más adaptativas y basadas en evidencia sobre cómo realmente las personas procesan la información en tiempos de crisis.
En suma, las herramientas conductuales se consolidan como una respuesta pragmática ante las limitaciones del modelo racional en situaciones de alta incertidumbre. Su creciente adopción en las políticas públicas, también de competencia local como el urbanismo, no solo refleja una evolución metodológica, sino una necesidad estratégica: comprender y guiar el comportamiento humano en momentos donde las decisiones no pueden esperar y la racionalidad pura es insuficiente.
Volviendo a nuestro «urbanismo táctico», hay que decir que la autoría del concepto se atribuye a Mike Lydon y Tony García, que titularon así su libro Tactical Urbanism: Short-Term Action for Long-Term Change en 2015. Pero no es un concepto jurídico. Ninguna ley ni norma urbanística española lo define ni regula como tal.
Estamos ante un concepto-puente que abre caminos para nuevas investigaciones y nos permite repensar el derecho urbanístico vigente.
El urbanismo táctico se forma por aluvión de diversas disciplinas (la arquitectura, la sociología, la ciencia política, la geografía o el diseño) y está emparentado con otros conceptos ya incorporados al mundo jurídico, como rehabilitación urbana, urbanismo sostenible, activismo social, innovación urbana, movilidad, accesibilidad, inclusión social o participación. El urbanismo táctico se desarrolla a través de fórmulas heterogéneas de intervención, gestión y financiación de las políticas públicas urbanas. Se vincula con principios asentados como la «buena administración del urbanismo» y es una herramienta de simplificación, innovación social, gobernanza y participación urbana (Moreu Carbonell, 2021, 2024). Y, por supuesto, hay un trasfondo económico: el urbanismo táctico surge para dar respuesta rápida a necesidades urbanas contingentes con un gasto mínimo (Fernández y Gifreu, 2016).
No es de extrañar que el urbanismo táctico encuentre un magnífico caldo de cultivo en momentos sociales convulsos, porque permite hacer frente con eficacia a situaciones excepcionales. Después de la Segunda Guerra Mundial, el arquitecto Aldo van Eyck, entre 1967 y 1978, impulsó espacios de juego y otras rupturistas acciones en la Ámsterdam de la posguerra, reivindicando lo lúdico como motor de cambio y la arquitectura como lenguaje de impacto emocional. 75 años después, la emergencia sanitaria del COVID-19 dio un impulso renovado a la (no tan moderna) idea del urbanismo táctico, una forma de humanizar la ciudad al margen de las herramientas de planeamiento tradicional.
El llamado urbanismo táctico no es tan novedoso como parece, porque desde hace décadas se viene hablando de un urbanismo «flexible», «adaptativo» o de intervención «ligera» basado en la transformación temporal y transitoria del espacio público sin ejecutar obras costosas. Se utilizan distintos neologismos para describir esta tendencia de política urbanística (Schroeder, 2020): urbanismo DIY (do it yourself), urbanismo táctico, urbanismo cotidiano, urbanismo espontáneo, pop up o incluso urbanismo de guerrilla o punk. Muy a menudo —aunque no necesariamente— estas intervenciones están impulsadas por movimientos vecinales que participan activamente en la transformación del tejido urbano.
Estas acciones, como veremos, van de las más planificadas, las que se ejecutan de acuerdo con los propietarios del suelo e incluso pactando con la Administración local, a los típicos movimientos de ocupación al margen de los tradicionales.
Podríamos pensar que el derecho es un instrumento lento de transformación que choca con la esencia del urbanismo táctico —por definición coyuntural y transitorio—. Con todo, los juristas debemos prestarle atención. Empezaré exponiendo ejemplos de actuaciones urbanísticas que sus impulsores califican de urbanismo táctico para encontrar sus características definitorias.
Algunas experiencias conductuales aplicadas al urbanismo
En el año 2009, antes incluso de que empezara a hablarse del urbanismo táctico, el Ayuntamiento de Zaragoza puso en marcha el exitoso programa «estonoesunsolar» para dotar de usos públicos temporales a solares abandonados, que se transformaron en huertos urbanos, equipamientos deportivos o, simplemente, lugares abiertos al esparcimiento ciudadano (https://estonoesunsolar.wordpress.com).
La traición de las imágenes —o de los conceptos jurídicos, en este caso— es provocadora, porque «estonoesunsolar» no es propiamente un proyecto de regeneración urbana, sino un plan de fomento del empleo disfrazado. Un buen ejemplo de realismo mágico en el ámbito del urbanismo, que nos evoca el cuadro de Magritte, Ceci n’est pas une pipe (1929).
El programa «estonoesunsolar» aprovecha el plan de empleo para crear usos públicos transitorios en espacios vacíos, ya sean usos ambientales (jardín temático, huertos), educativos (huertos escolares, talleres pedagógicos), artísticos (conciertos de música, arte urbano, circo social), deportivos (canchas de fútbol, baloncesto, mesas de ping-pong, pistas de patinaje) o de ocio (áreas de juego infantil, petanca, cine de verano). Además de la flexibilidad y la capacidad de los espacios afectados para adaptarse a las diferentes necesidades, en un ejemplo de microcirugía o acupuntura urbana, otro rasgo distintivo es la creación de un grafismo propio que recurre al sentido del humor, a los juegos de palabras, equívocos e imágenes impactantes. Todas las intervenciones tienen una simbología común, con caracteres fácilmente legibles y reconocibles, siguiendo el diseño del nudge. La idea era generar pequeños equipamientos para los barrios en un breve espacio de tiempo y con un bajísimo presupuesto (intervenciones light las llamó la prensa).
15 años después, muchos de ellos siguen manteniendo aquellos usos supuestamente provisionales, otros se han degradado, y el interés por los vacíos urbanos se ha extendido a otros municipios e incorporado a las políticas urbanísticas (Moreu Carbonell, 2021; Grávalos-Lacambra y Di Monte, 2022; Bellet, 2014).
En contraste, también nos sirve como ejemplo de urbanismo táctico no formalizado y cauce para el activismo social el movimiento de transformación de solares en jardines urbanos denominado Guerrilla Gardening de Madrid (https://guerrillagardeningmadrid.blogspot.com), dentro de la corriente denominada «agricultura de guerrilla», que se ha extendido en otras ciudades americanas y europeas.
Un Ayuntamiento pionero en actuaciones flexibles fue el de Legazpi (Guipúzcoa), que publicó en 2016 una «Guía para actuaciones de mejora peatonal y ciclista novedosas y/o de coste reducido» (disponible en https://www.gea21.com/wp-content/uploads/2020/07/Denontzako-kaleak_cast.pdf), donde presentaba una serie de actuaciones innovadoras y de bajo coste vinculadas con la crisis financiera. Este documento define las nuevas tendencias de intervención en el espacio público que se caracterizan por ser LIBRES (Leves, Imaginativas, Baratas, Rápidas y Equitativas) y pretenden recuperar el espacio público para el ciudadano, hasta ahora dominado «por la cultura del motor y las exigencias del automóvil».
En el año 2020, el Ayuntamiento de Logroño puso en marcha la «Estrategia Calles Abiertas» (https://logronocallesabiertas.es), reconocida con el I Premio Nacional de Movilidad en 2021. Según la web municipal, el objetivo es adaptar las calles para lograr una movilidad sostenible, segura y saludable. Entre las acciones impulsadas está la pacificación de calles, la construcción de carriles-bici y, sobre todo, el reparto equilibrado de espacios entre los usuarios de la vía. Muchas medidas son temporales, incluso limitadas a días festivos y fines de semana, como el cierre de calzadas al tráfico rodado para favorecer la movilidad. El marco jurídico que ampara —al menos parcialmente— estas actuaciones municipales es el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de Logroño (2013), actualizado con la Estrategia para la movilidad activa en Logroño COVID-19 (2020), que plasma por escrito el objetivo de permitir una ejecución rápida de adaptación urgente de la movilidad en la ciudad, empleando elementos de balizamiento, mobiliario urbano y pintura.
Pero quizás el ejemplo más conocido y mediático de urbanismo táctico sea el del Ayuntamiento de Barcelona (https://www.barcelona.cat/urbanismetactic/es), cuyo desarrollo coincidió temporalmente con la pandemia del COVID-19 y que fue definido como «una fórmula para cambiar rápidamente los usos de una calle, que permite adaptar la ciudad a una nueva movilidad y a un nuevo concepto de vivir en ella». En la web municipal podemos encontrar ejemplos de acciones urbanísticas temporales como la creación de supermanzanas en las que se amplía el espacio peatonal sobre las calzadas sin necesidad de obras de transformación, simplemente instalando maceteros, balizas y pintando el asfalto de colores.
El urbanismo táctico ha demostrado ser una herramienta de gran utilidad para redistribuir el uso de las vías, asignar más espacio a las aceras, andadores y ciclovías, promoviendo la movilidad peatonal o no motorizada en respuesta a necesidades coyunturales de incertidumbre y a situaciones de excepción.
Líneas definitorias del urbanismo táctico
Todos estos proyectos constituyen actuaciones de ámbito local, incluso microlocal, sobre la ciudad consolidada, que no se incluyen en el planeamiento ni requieren de obras estructurales y que asumen el objetivo de dotar a los espacios públicos de nuevos usos que mejoran la calidad de vida de los vecinos. El urbanismo táctico permite cambiar el uso de un espacio público rápidamente. Por definición, estas actuaciones se deben realizar de forma ágil y a muy bajo coste; y son temporales, es decir, no tienen vocación de permanecer en el tiempo y son fácilmente convertibles. Pueden consistir en nuevas zonas peatonales que no modifican las vías públicas, sino que se limitan a repartir los espacios (ampliación de aceras a costa de las calzadas). También incluyen la construcción de zonas de juego infantil, huertos urbanos, lugares de cine de verano, bibliotecas móviles y acciones similares.
El urbanismo táctico recurre a las nuevas tecnologías y a un mobiliario urbano versátil (pintura en el suelo, rayas, colores, flechas, balizas, vallas) y se sirve de las herramientas de las ciencias conductuales (nudging especialmente).
El recurso a las herramientas de las ciencias conductuales
Los nudges influyen en la forma en que los habitantes de las ciudades utilizan el entorno urbano y los estudios confirman que su uso aumenta el uso racional y respetuoso de los espacios públicos. Por eso los ayuntamientos recurren a los nudges en el desarrollo de sus políticas públicas y en la planificación urbana. Como se ha visto, debe ser «simple, atractivo, social y a tiempo» (acrónimo EAST, compuesto por las palabras del inglés easy, attractive, social, timely), un lema que comparte con las herramientas conductuales.
Existen ejemplos del uso de nudges al servicio de las competencias locales: presentaciones lúdicas que recurren al juego, el color y la imagen; mobiliario urbano temporal con diseño innovador, que no se limita a servir de elementos decorativos, sino que persiguen una modificación de las conductas de los ciudadanos.
Las flechas de señalización en el suelo que dirigen la circulación y marcan la distancia social o para fomentar el lavado de manos son clásicos nudges al servicio de los ayuntamientos. Los conocidos como «dientes de dragón» o de «león» y las «líneas de borde quebradas» sirven para dar la sensación de que se estrecha la calzada y lograr que el conductor reduzca su velocidad en ciertos tramos urbanos. Se trata, sencillamente, de una pintura sobre el asfalto que visualmente da la sensación de estrechamiento. El Ministerio de Transportes ha experimentado desde 2021 con estas marcas viales que mejoran la seguridad vial, y algunos ayuntamientos las han utilizado en el ámbito de sus competencias.
Otro ejemplo de nudge urbano serían los pasos de peatones que se pintan con efecto tridimensional y que dan la sensación óptica de que el peatón está levitando, para conseguir que los vehículos reduzcan su velocidad y respeten la señalización.
Las herramientas de la ciencia conductual sirven para introducir pequeñas reformas, sencillas y factibles, capaces de mejorar las políticas urbanísticas. Pero lo que nos falta, al menos en España, es una formación suficiente de los gestores públicos en las herramientas de la ciencia conductual, necesaria tanto para diseñar las políticas públicas basadas en los nudges, como para evaluar sus efectos y, sobre todo, para controlar su uso.
3. Encaje jurídico de estas intervenciones sobre la ciudad existente
Desde un punto de vista jurídico, el urbanismo táctico es un ejemplo muy especial de actuación de regeneración urbana, en el sentido de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (LRRRU), que articula medidas sociales, ambientales y económicas (art. 7.2 LRRRU). La regeneración urbana parece haberse situado en el epicentro de las nuevas políticas urbanísticas, en la idea de que los poderes públicos tienen que velar por la renovación de los tejidos urbanos existentes (arts. 1 y 3 f) LRRRU).
Sin embargo, frente al modelo de intervención convencional que supone una actuación urbanizadora que transforma materialmente el espacio público, la intervención táctica o ligera es transitoria, no exige grandes recursos económicos y, sobre todo, permite a los ayuntamientos ejercer plenamente sus competencias propias para la ordenación y gestión del espacio público, ámbito de interés municipal para satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal (art. 25 LRBRL2).
Frente a las grandes rehabilitaciones y reurbanizaciones del urbanismo tradicional, el urbanismo táctico surge en un contexto coyuntural, aunque, paradójicamente, puede dar lugar a cambios permanentes. Desde esta perspectiva, constituyen experimentos jurídicos (Doménech Pascual, 2004) que adaptan el método de ensayo y error para encontrar las mejores soluciones urbanas que quizás acaben siendo definitivas.
Como experimento urbano y social y ejemplo vivo de las nuevas teorías de innovación social sobre el espacio público, el urbanismo táctico es impecable: explora el espacio urbano como contenedor flexible, mutable y reversible, se adapta bien a las necesidades sociales y permite intervenir en el espacio de modo ágil y económico.
Sin embargo, para los juristas plantea algunos problemas que paso a exponer a continuación.
El primer problema deriva de una eventual divergencia entre el uso público de carácter provisional y el destino programado según el planeamiento urbanístico. Y es que, en efecto, el urbanismo táctico implica crear dotaciones transitorias que pueden concordar, o no, con el destino que el planeamiento urbanístico reserva a los espacios intervenidos (uso residencial o dotacional). Las acciones del urbanismo táctico crean espacios públicos no planificados, es decir, incrementan los usos dotacionales en la ciudad sin alterar el planeamiento urbanístico. Para categorizar esta tipología de transformación urbana se recurre al término «informal», como sinónimo de no controlado o no planificado.
Al menos materialmente, los usos públicos transitorios son de tipo dotacional local, tanto equipamientos deportivos como zonas verdes, plazas y otros similares. Sin embargo, se trata de dotaciones públicas transitorias que pueden concordar, o no, con el destino que el planeamiento urbanístico reserva a los solares intervenidos. ¿Permite el ordenamiento jurídico compatibilizar los usos programados en el planeamiento urbanístico con dichos usos públicos provisionales? El punto séptimo del modelo de contrato utilizado por Zaragoza Vivienda S.L.U. en su programa «estonoesunsolar» disponía que la cesión para uso público temporal «no altera la clasificación ni la calificación urbanística de las fincas de referencia en el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza».
Algunas leyes urbanísticas autonómicas (expresamente las de Andalucía, Cataluña, Castilla y León, Galicia y Madrid, entre otras), regulan la posibilidad de autorizar en precario usos provisionales en suelos urbanos no previstos en el planeamiento, siempre que se trate de usos realmente provisionales que no dificulten la ejecución del planeamiento y que no estén expresamente prohibidos por él. Una autorización en precario es un permiso que se concede para que otra persona utilice un bien de manera temporal, revocable y sin generar derechos adquiridos. En el ámbito del Derecho administrativo se utiliza, por ejemplo, para autorizar el uso de bienes municipales (calles, plazas) de forma flexible. La autorización en precario no crea vínculo contractual duradero ni expectativas legítimas de continuidad, lo que facilita su adaptación a cambios y a necesidades públicas sobrevenidas. La Ley aragonesa, además, extiende la posibilidad de asignar usos públicos provisionales a suelos urbanos plenamente consolidados, pudiendo además el municipio suspender el plazo para la ejecución del deber de edificar que corresponde al propietario con carácter excepcional.
En general, observamos una tendencia a ampliar las posibilidades de autorizar usos excepcionales con carácter transitorio en suelos urbanos, allí donde antes no era posible, sobre todo, en el marco de las actuaciones de regeneración urbana (art. 3 a) y b) LRRRU). Cualquier excepción a la obligatoria observancia de los planes urbanísticos debe ser provisional y temporal, de tal forma que los usos y obras que se lleven a cabo estén sujetos a una eventual demolición sin derecho a compensación económica.
En la práctica urbanística encontramos algunos casos similares en los que se persigue la compatibilidad de usos públicos transitorios con los previstos en el planeamiento. Por ejemplo, una consulta planteada por el Ayuntamiento de Madrid al órgano urbanístico competente de la Comunidad Autónoma admitía la posibilidad de implantar un aparcamiento regulado en superficie, como uso provisional, en dos parcelas de titularidad municipal destinadas a uso deportivo público y zona verde pública, ante la imposibilidad de ejecución del plan motivada por la crisis económica3.
Los tribunales advierten que los usos provisionales del suelo, sujetos a licencias provisionales o en precario, constituyen una excepción al principio general de ejecución del planeamiento conforme a sus determinaciones, y por eso aplican siempre un criterio restrictivo, ponderando los principios de proporcionalidad y de menor intervención en la actividad de los particulares, exigiendo que los usos estén realmente justificados y que recaigan en suelos urbanos no consolidados. En general, consideran que si una edificación o uso no causa daños actuales y no dificulta el planeamiento proyectado, se puede autorizar temporalmente pese a su contradicción con el planeamiento (por todas, ECLI:ES:TS:2008:3041 y ECLI:ES:TSJCL:2020:2995).
En conexión con lo anterior, podemos analizar otra cuestión jurídica de interés, como es la indefinición de uso público transitorio y su dificultad de encaje en las categorías tradicionales, muy especialmente en las cosas públicas y en la idea de la afectación. Los usos públicos transitorios suponen, de facto, la afectación del solar —público o privado— al uso general o dotacional.
Según la legislación patrimonial, la afectación determinaría la integración de los bienes y derechos en el dominio público municipal (arts. 5, 65 y 66 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, LPAP, y concordante normativa autonómica). Así que no sería descabellado defender que, mientras se encuentran afectados, los espacios intervenidos pasan a ser bienes públicos a través de una suerte de afectación implícita en la aprobación del programa o estrategia4.
En los suelos de titularidad pública, cuyo destino según plan es también dotacional, su afectación transitoria a usos públicos diferentes podría encajar en la figura de la mutación demanial. Si bien este supuesto no aparece regulado como tal en la normativa patrimonial, hay un vacío legal al respecto.
Sin embargo, cuando los solares son de titularidad privada existen importantes escollos para defender que son bienes públicos, porque falta la titularidad pública (art. 5 LPAP). En estos casos, y salvo que forcemos las categorías legales, tenemos que admitir la fuerza de los hechos: estamos ante bienes de titularidad privada provisionalmente afectados a usos públicos (dotacionales) en contra del planeamiento urbanístico.
Recuerdo que doctrina y jurisprudencia niegan que haya —o tenga que haber— una identificación absoluta entre el dominio público y los sistemas generales, ya que hay sistemas generales de titularidad privada que cumplen el destino previsto por el legislador del común beneficio público. Aclaro que la expresión «sistemas generales» alude a las infraestructuras, espacios y servicios públicos de uso común que trascienden de una actuación urbanística concreta (por ejemplo, un barrio o sector) y están pensados para satisfacer necesidades a escala municipal e incluso supramunicipal. Algunos ejemplos típicos de sistemas generales son: las grandes vías de comunicación, los parques urbanos de gran extensión, las redes generales de saneamiento y abastecimiento, los hospitales públicos, los cementerios, los centros de enseñanza o los grandes equipamientos deportivos y culturales.
Como digo, la afectación transitoria no modifica la calificación urbanística del suelo, precisamente por su carácter provisional. Tendríamos así dos afectaciones simultáneas y compatibles sobre un mismo espacio: la afectación prevista en el plan (uso residencial, sistema general o dotación local) y la afectación pública transitoria (dotación pública local, en todo caso). Ambas no coinciden y conviven durante un período de tiempo, que es supuestamente limitado. Para el lector no especializado, diré, simplificadamente, que una dotación local es un elemento del planeamiento urbanístico que se destina a cubrir las necesidades de servicios públicos o infraestructuras dentro del ámbito concreto de una actuación urbanística, como puede ser un barrio, sector o unidad de ejecución. Estas dotaciones están vinculadas directamente al uso del suelo y al desarrollo urbanístico de una zona específica, y su finalidad es garantizar que los futuros residentes o usuarios cuenten con los servicios básicos adecuados.
Las dotaciones locales incluyen, entre otros, espacios libres y zonas verdes, equipamientos educativos, sanitarios, deportivos, culturales, redes viarias interiores, aparcamientos, y redes básicas de servicios urbanos (agua, electricidad, alcantarillado, etc.). A diferencia de los sistemas generales, que dan servicio al conjunto del municipio o a varios sectores, las dotaciones locales se diseñan y ejecutan para responder a las demandas del entorno inmediato. Pero quizás se echa en falta una mejor regulación de estas previsiones del urbanismo táctico con las garantías de la legislación patrimonial, especialmente en las fases de afectación y desafectación. Salvo la previsión de gasto anual para el desarrollo de una estrategia de urbanismo táctico, su ejecución, a través de medios propios o por vías indirectas, dificulta determinar el momento exacto en que se produce la afectación al uso público transitorio.
4. Límites del urbanismo táctico: el caso de la «superisla» de Barcelona
Una interesantísima sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona, de 5 de septiembre de 2023 (SJCA 4834/2023, ECLI:ES:JCA:2023:4834), ha anulado el acuerdo municipal sobre la «superisla» de Barcelona. Se trata de un buen ejemplo de las debilidades, riesgos y límites del urbanismo táctico.
Antes de analizarla jurídicamente voy a explicar brevemente cómo se gestó este ejemplo de urbanismo táctico conocido como la «superisla».
El Ayuntamiento de Barcelona explica en su web institucional que el Ensanche ideado por Ildefonso Cerdà es un símbolo innovador del urbanismo reconocido internacionalmente. Sin embargo, es la zona de Barcelona que padece mayor presión de tráfico rodado, más contaminación y más ruido, con todo lo que implica para la salud de los vecinos. Además, es el distrito con mayor escasez de espacios verdes.
La aplicación del modelo «superisla» a la trama Cerdà permite definir una nueva visión y un proyecto de futuro, reorganizando la movilidad para generar ejes verdes y nuevas plazas en los cruces. El objetivo es que los vecinos dispongan de una plaza o un eje verde a 200 metros como máximo, mejorando significativamente la oferta de espacios de encuentro.
Los ejes verdes son calles pacificadas con sitios para estar y más zonas verdes, que permiten desplazarse a pie con comodidad, confort y seguridad. En el cruce de estos ejes verdes y gracias a sus chaflanes característicos surgen nuevas plazas de unos 2.000 metros cuadrados, hasta ahora totalmente dedicadas al tráfico rodado, que se convierten en espacios confortables para el peatón, donde la vegetación, los pavimentos permeables y el juego tienen un papel protagonista.
La planificación municipal preveía 21 ejes verdes, con 33 kilómetros de recorrido, y 21 plazas nuevas, que suman 3,9 hectáreas; en total, 33,4 hectáreas de espacios ganados para el peatón.
Volviendo al caso resuelto por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, se trata del «Proyecto ejecutivo de reurbanización del entorno de la nueva plaza situada en el cruce de los ejes verdes de las calles de Consell de Cent y de Enric Granados», que forma parte del «Programa Superisla» de Barcelona en el distrito del Ensanche y que afecta a los siguientes tramos:
El proyecto fue aprobado definitivamente el 26 de mayo de 2022 por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Barcelona.
La Unión de Ejes Comerciales Turísticos de Barcelona (Barcelona Oberta), una asociación que representa a los ejes comerciales del centro de la ciudad y que va de la mano de la patronal Foment del Treball, lo impugnó ante la jurisdicción contencioso-administrativa porque entendía que el acuerdo de 26 de mayo de 2022 sobre la «superisla» de Barcelona es un proyecto de obras ordinario que, en realidad, implica una modificación encubierta del Plan General Metropolitano de Barcelona, en la medida en que transforma un vial en un espacio libre.
La sentencia refiere un informe pericial de parte que claramente explica que: «los proyectos aprobados forman parte de una estrategia de planificación más amplia que se canaliza principalmente a través del denominado “Programa Superislas Barcelona”. Esta planificación se hace con total independencia del planeamiento urbanístico (...) Hay que destacar, por tanto, la vinculación inseparable de los proyectos y las obras en relación con el “Programa Superislas”, así como el papel singularísimo, incluso cambiante, de este último. Especialmente porque el “Programa Superislas” no es un plan urbanístico, pero hace las funciones de planeamiento urbanístico. Como detallaremos más adelante, contiene determinaciones que son propias de los planes de ordenación urbanística e incluso “normas” de obligada observancia en todo proyecto relativo a los ejes verdes.
También hay que destacar que los documentos del “Programa Superislas” no disponen de aprobación administrativa formal ni de órgano municipal con competencia ejecutiva, que conste públicamente. (...)».
Se trata de un conjunto de 20 proyectos de obra pública municipal, titulados de manera sui generis como «proyectos ejecutivos de reurbanización». El ámbito territorial de estos proyectos es un conjunto de determinados tramos de calles del distrito del Ensanche de Barcelona y el objetivo de las obras es la transformación de las calles en los conocidos como ejes verdes y plazas (...). La finalidad es convertir estos tramos de calle en cuatro ejes verdes respectivamente, dividiendo las obras en tramos de proyecto más cortos (16 proyectos). También la formación de cuatro plazas urbanas de nueva creación (cuatro proyectos) en las intersecciones de estas mismas calles.
La reclamante Barcelona Oberta cataloga la obra como un proyecto global y unitario que se vertebra en la calle Consell de Cent. Los proyectos en conjunto configuran, evidentemente, una misma actuación global e integrada, por razón de su concepción unitaria, iguales características técnicas y misma funcionalidad de las obras. También porque las obras de todos los proyectos están previstas para ejecutarlas simultáneamente. Así, la transformación de la calle Consell de Cent (2,8 km de longitud) se puede entender como eje vertebrador de toda la actuación y las cuatro plazas previstas operarían como los espacios más singulares y de articulación. Además, no se agota en este ámbito, sino que afecta a otras zonas bajo el nombre de «Programa Superislas» dando lugar a un modelo urbano que va más allá de un simple proyecto de obras.
Frente al razonamiento de la parte reclamante, el Ayuntamiento considera que el instrumento jurídico elegido para poner en marcha esta idea transformadora de la ciudad es un simple proyecto de obras que encuentra amparo legal en la normativa local y urbanística, en concreto en el Decreto 179/1995, que aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales de Cataluña: «todas las discusiones sobre su denominación son superfluas a los efectos de poder discernir y decidir la cuestión planteada» (FJ5 1).
El objetivo del proyecto de obras ordinario es convertir los tramos de las calles afectadas en una vía urbana de prioridad invertida con plataforma única, y se ampara en las competencias municipales sobre medioambiente y movilidad, así como en la posibilidad que ofrece la legislación urbanística de modular la intensidad de los usos permitidos por la legislación urbanística.
La magistrada desestima estas alegaciones municipales y da la razón a la parte reclamante.
Según la magistrada, la función principal y definitoria que el Plan General Municipal de Barcelona asigna a las vías públicas (tráfico rodado, etc.) es de imposible cumplimiento con las obras que se realizan en las calles afectadas por la «superisla», ya que el proyecto limita el tránsito de los vehículos, así que no se puede hacer realidad su función de servir de enlace con las vías básicas.
La nueva concepción que el Ayuntamiento pretende con las reformas realizadas es que el vial pase a ser una «vía cívica» dejando de ser una vía local integrada en la red urbana, y este cambio no se puede realizar con un proyecto de obras ordinario (FJ 1).
A su juicio, las descripciones que hace el Ayuntamiento sobre las funciones de los cuatro proyectos de obras afectados son ajenas a la definición de la red viaria contenida en el plan general, porque los tramos afectados dejan de ser vías por donde circulaban todos los vehículos sin restricciones de acceso.
En conclusión, da la razón a la parte recurrente y considera que las obras pretendidas suponen una modificación de las previsiones del plan urbanístico general, sin haber seguido el procedimiento legalmente establecido para ello, conduciendo a la nulidad radical del acuerdo impugnado aplicando el artículo 47 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, porque se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
Al haberse tramitado como proyecto de obras y no como modificación del plan urbanístico, faltan los estudios socioeconómicos y ambientales necesarios previstos en la legislación de obras públicas de Cataluña. En concreto, falta la memoria en la que se expongan las necesidades que la obra va a satisfacer y los factores sociales, técnicos, económicos y administrativos a tener en cuenta, así como un análisis con las diversas alternativas posibles y la justificación del presupuesto, entre otros. Como no consta ningún informe o estudio sobre posibles alternativas ni otros estudios económicos y sociales, la magistrada da la razón a la parte recurrente (FJ 2).
Por último, la magistrada destaca que el proyecto «superisla» ha sido objeto de fragmentación contraria al ordenamiento jurídico. A juicio de la reclamante Barcelona Oberta, las magnitudes de la obra de los diversos proyectos por separado son de pequeña dimensión, de escasa entidad constructiva y aparente sencillez técnica, pero, sin embargo, el proyecto tiene, en conjunto, mayor complejidad técnica y gran trascendencia urbana.
En efecto, el proyecto «superisla» se divide en cuatro expedientes distintos y cada uno de ellos se subdivide, a su vez, en varios tramos que dan lugar a 20 proyectos ejecutivos de obra que afectan a una sola calle y a sus travesías. Aunque el reglamento catalán de bienes, actividades y obras locales admite la fragmentación de las obras, siempre que sean susceptibles de utilización independiente para el uso general, se exige una resolución administrativa previa que justifique la conveniencia y la posibilidad de dicho fraccionamiento. Y, en el proyecto objeto de la sentencia, no se ha cumplido este requisito (FJ 3).
La magistrada recuerda que: «sin duda, hoy en día movilidad, urbanismo y medioambiente deben ir de la mano, pero esta premisa no puede implicar que por merecer un modelo de urbanismo sostenible se puedan modificar las previsiones del planeamiento mediante un proyecto de obras ordinario que incorpore acuerdos adoptados en ejercicio de las competencias en materia de movilidad y medioambiente, desconociendo el régimen jurídico urbanístico del suelo sobre el que operan. Hay que diferenciar cada ámbito de competencias y saber cuáles son sus límites y a la vez intentar que cada Administración dé respuesta a las exigencias de cada uno de ellos» (FJ 1).
Al parecer, esta sentencia que obliga a revertir la «superisla» de la calle Consell de Cent por haberse tramitado sin modificar el Plan General Metropolitano podría quedar en papel mojado, ya que los impulsores del recurso, Barcelona Oberta, no tienen intención de pedir su ejecución.
5. Conclusiones y debate
Cualquier propuesta de análisis conductual del derecho que incluya la integración de nudges en las políticas urbanísticas debe estar fundamentada en la experimentación jurídica, en el sentido estudiado por Doménech Pascual (2004, p. 146). Porque, y en esto quiero hacer especial hincapié, los nudges públicos solo son eficaces si van acompañados de los correspondientes análisis empíricos que ofrezcan datos suficientes que los justifiquen (Moreu Carbonell, 2021).
Efectivamente, creo que el nudging debería estar avalado por datos empíricos porque se basa en modificar el comportamiento de las personas, lo que exige una justificación sólida sobre su efectividad y legitimidad. A diferencia de regulaciones normativas tradicionales, los nudges actúan sobre aspectos sutiles del entorno de decisión (como el orden de las opciones, los mensajes predeterminados o el diseño visual), por lo que su impacto no siempre es evidente ni uniforme. Solo mediante la evidencia empírica —experimentos, estudios de campo, análisis de datos— puede comprobarse si una intervención realmente cumple su objetivo y mejora el bienestar de los individuos, sin generar distorsiones.
Mediante un diagnóstico riguroso del comportamiento real en contextos específicos se puede garantizar que el nudging se aleje de intuiciones o suposiciones mal fundamentadas. En resumen, el aval empírico convierte el nudging en una herramienta transparente, responsable y evaluable dentro del diseño de las políticas públicas locales.
Aunque sea necesaria, no basta con una formulación teórica —como hacemos los académicos—, porque para poner en marcha los conocimientos de las ciencias conductuales hay que estar en condiciones de utilizar el método empírico-analítico basado en la experimentación y preocuparse más por el trasfondo social de las soluciones dogmáticas (Atienza, 2013, p. 109).
Los experimentos que se han puesto como ejemplo en el ámbito urbanístico, y las propias actuaciones de urbanismo táctico, ofrecen una imagen distorsionada de los nudges como herramientas algo pueriles, con un impacto limitado y de calibre menor, alejados de los grandes principios jurídicos y de las políticas públicas que preocupan a los gobiernos y legisladores.
Sin embargo, aquí radica, a mi juicio, la utilidad del análisis conductual del derecho: en una suerte de «revolución de las pequeñas cosas» susceptible de provocar cambios útiles para avanzar o mejorar en el cumplimiento de la norma y en la eficacia de las políticas públicas. Las herramientas de la ciencia conductual, y entre ellas los nudges, sirven para introducir pequeñas reformas, sencillas y factibles, capaces de mejorar las políticas públicas en el ámbito urbanístico.
Como dijo Jacobs (1961) hace 60 años, las calles, aceras y plazas son espacios públicos que cumplen una función primordial de las ciudades porque en ellas se aglutina la vida pública. El objetivo de las intervenciones de urbanismo táctico es ganar espacios para los ciudadanos equilibrando los usos de las vías públicas, que se llenan de elementos hasta hace poco extraños como maceteros, pinturas de colores, carriles bici o veladores. La legislación patrimonial ofrece cobertura suficiente a esta heterogeneidad de usos de las vías públicas.
Sin embargo, la provisionalidad del urbanismo táctico genera el peligro de que no se evalúen suficientemente los impactos que sus intervenciones puedan tener. La prensa recoge las críticas de diseñadores, arquitectos y urbanistas que lamentan la improvisación, la frivolidad, la falta de criterio, el lenguaje simplista y el peligro de la mayoría de las actuaciones de urbanismo táctico impulsadas por el Ayuntamiento de Barcelona, que no superarían las exigencias de la normativa municipal en materia de accesibilidad.
Se habla de una «contaminación visual» que confunde al peatón y que resulta inaccesible para colectivos de personas de movilidad reducida o problemas de visión (Blanchar y Montañés, 2020).
Por ejemplo, la ampliación de los veladores ocupando las calzadas con tarimas removibles, práctica extendida y fomentada en todos los municipios españoles durante las restricciones del COVID-19, está generando conflictos vecinales por molestias y ruido, además de llenar las aceras de elementos peligrosos para determinados grupos de ciudadanos con dificultades de movilidad.
Evidentemente, el ordenamiento jurídico administrativo proporciona cobertura suficiente para compensar los eventuales daños que generen estas instalaciones del urbanismo táctico, siempre que se acredite la concurrencia de todos los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Cabe citar en este momento el informe anual del Síndic de Greuges del año 2020, que dedicó unas páginas al urbanismo táctico, asociado con el impacto de la crisis sanitaria6. En concreto, cuestiona que el urbanismo táctico garantice la seguridad de las personas, los bienes y la seguridad vial y pone en duda que la ciudadanía esté bien informada sobre las medidas adoptadas, su ubicación, su finalidad y si están bien señalizadas. El Síndic anunciaba en su informe anual la apertura de una actuación de oficio para analizar cómo se había hecho el diseño de las nuevas soluciones urbanísticas, qué consideraciones de seguridad vial se habían adoptado y cuál era la información ofrecida a los ciudadanos.
A modo de conclusión, podemos afirmar que, en efecto, el urbanismo táctico es algo más que «la pintura de colores». Pero cualquier política de transformación de los espacios urbanos, por muy transitoria y coyuntural que sea, exige una rigurosa evaluación de resultados, capaz de ponderar y equilibrar los intereses en juego; es un requisito impuesto por los principios de buena administración y buena regulación que orientan la actuación de las Administraciones públicas (arts. 129 de la Ley 39/2015 y 3 de la Ley 40/2015).
No solo necesitamos racionalizar el uso de las vías públicas, sino también evaluar el impacto de las políticas urbanísticas. Y las ciencias conductuales ofrecen herramientas a las Administraciones locales para diseñar políticas públicas más inteligentes y centradas en las personas, maximizando los resultados a partir de intervenciones simples, basadas en evidencia y ajustadas al comportamiento real de la ciudadanía.
Referencias bibliográficas
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1 En la doctrina española, véanse Ponce Solé (2018), Velasco Caballero (2018), Amoedo Souto (2018), Moreu Carbonell (2018), Martín Nájera (2021), Ponce Solé (2022) y López Pulido (2023).
2 Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.
3 Ref: c.u. 02/11, de 2 febrero 2011, disponible en https://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/UDCUrbanismo/Consultas%20Urbanisticas/2011/ficheros/cu_02_11.pdf. El programa «estonoesunsolar» iba mucho más allá, porque daba forma de plan de empleo a la creación de nuevos espacios públicos no planificados, es decir, asumió como política municipal incrementar los usos dotacionales públicos en la ciudad de Zaragoza sin alterar el planeamiento urbanístico.
4 El programa «estonoesunsolar» era un ejemplo estupendo que demuestra la existencia de dotaciones municipales transitorias, tanto en solares de titularidad pública como privada, y que esas dotaciones transitorias podían apartarse de los usos previstos en el planeamiento urbanístico.
5 Fundamento Jurídico.
6 Disponible en https://www.sindic.cat