La alternativa de colaboración público-privada para la vivienda asequible en España

1. Introducción[Subir]

En la actualidad, resulta complicado encontrar algún país del mundo en el que el acceso a la vivienda no se convierta en parte fundamental del debate económico, social y político. Las subidas de precios que se han ido produciendo desde el año 2014 (con la salvedad del 2020, como consecuencia de la pandemia del COVID-19) han provocado que, en España, las personas que quieren una vivienda para vivir tengan que dedicar una parte cada vez mayor de su renta a pagar las mensualidades de su préstamo hipotecario o las rentas de alquiler. Además, las escasas perspectivas de mejora hacen más complicado que algunos pequeños inversores dediquen sus ahorros a vivienda, lo que podría producir un estancamiento en la oferta de vivienda libre.

Cuando se intenta explicar los factores que provocan este fenómeno, se suele incluir la existencia de una insuficiente oferta de vivienda, en general, de una insuficiente oferta de vivienda asequible, en particular, un crecimiento de la población en los entornos urbanos más dinámicos del país, la llegada de inmigración relacionada, en algunos, casos con el turismo y ,en otros, con empleos del sector tecnológico, y la demanda de viviendas destinadas a la inversión financiera, entre otros (‍Adkins et al., 2024).

En el caso de la oferta de vivienda asequible, la creación de un parque suficiente de este tipo de vivienda requiere de una combinación de elementos, que incluye la disponibilidad de un tejido empresarial promotor y constructor (público y privado); de suelo suficiente a bajo precio; de un coste económico-fiscal reducido; y, por último, de recursos financieros suficientes.

Este último factor, desde el punto de vista del sector privado, es el que se considerará en este artículo, en la medida en que supone ampliar la orientación de negocio del sector financiero privado, que invierte en vivienda, desde un único objetivo de rentabilidad económico-financiero, hacia otro en el que estos objetivos se acompañen de un beneficio colectivo.

Por ese motivo se hablará, en el segundo apartado, del papel de la inversión privada en los procesos de inversión en viviendas en España, distinguiendo entre sociedades de beneficio limitado y las que no tienen ánimo de lucro; y, en el tercer apartado, del papel desempeñado por las políticas públicas para promover una orientación social de la inversión inmobiliaria, y los antecedentes históricos de colaboración público-privada.

El cuarto apartado describirá las alternativas de financiación pública y privada para financiar proyectos de viviendas asequibles, destacando las proporcionadas por el sector público, el capital propio de las sociedades de inversión privadas, la financiación bancaria tradicional y de la banca ética y, por último, los recursos obtenidos de inversores institucionales y de pequeños ahorradores.

Finalmente, las conclusiones incidirán en el protagonismo del sector público en la dirección, diseño y provisión de la planificación de la política de vivienda asequible, pero con la colaboración y participación del sector privado.

2. El papel de la inversión privada en el mercado de la vivienda[Subir]

La afluencia de capitales de pequeños y grandes inversores que adquieren viviendas para obtener un rendimiento económico, mediante la revalorización de los bienes adquiridos y la obtención de rentas periódicas por su explotación económica, se ha convertido en uno de los factores que ha contribuido a incrementar la demanda de viviendas, toda vez que el destino de estas inversiones suele ser viviendas vinculadas a sectores económicos pujantes, como el turismo o la tecnología, o la provisión de residencia temporal o permanente para aquellas personas que no pueden adquirir una vivienda en propiedad (‍Ardura Urquiaga et al., 2020).

Estas inversiones han llegado a todos los segmentos del sector inmobiliario y han contado con varios factores que lo han posibilitado, entre los que pueden incluirse las medidas monetarias tomadas por los principales bancos centrales del mundo para crear liquidez y así relanzar la actividad económica tras la crisis financiera de 2008, así como políticas públicas dirigidas a facilitar los procesos de inversión financiera a nivel internacional, que tuvieron como consecuencia la acumulación de recursos financieros disponibles en determinados sectores económicos, como los fondos de inversión, convertidos en propietarios inmobiliarios globales con grandes rendimientos de capital, con presencia en el sector promotor inmobiliario español (‍Urrestarazu Capellán y Salazar Pico, 2022), en el mercado de alquiler residencial (‍Gil García y Martínez López, 2023) y ,en algunas ocasiones, como proveedores de financiación alternativa a los bancos tradicionales.

En cualquier caso, la falta de asequibilidad que refleja la evolución actual de los precios de la vivienda y la contestación social de los sectores con menor poder adquisitivo, así como el deseo de los inversores institucionales de diversificar sus carteras en momentos en los que la inflación de los activos inmobiliarios puede dificultar la obtención de nuevas plusvalías y rentas con las estrategias tradicionales, ha provocado que los grandes agentes financieros que invierten en el sector inmobiliario, dirijan sus miras a la inversión en vivienda asequible.

Este tipo de inversión les permite, además, cumplir con tres objetivos. El primero, atender sus obligaciones de Responsabilidad Social Corporativa como empresas concienciadas con su entorno social, legitimando su actuación socialmente, en una concepción de la economía capitalista ética y humanista que no prioriza la eficiencia sobre la equidad (‍Sampedro, 2004). El segundo, diversificar sus inversiones hacia destinos que la ofrezcan rendimientos estables, seguros y sostenidos en el tiempo, atrayendo inversores minoristas preocupados por estas variables. El tercero, participar en la apuesta del sector público, por la oferta de vivienda asequible (‍Wijburg et al., 2024).

Todos estos motivos hacen que se den las condiciones para que este tipo de sociedades financieras privadas y las Administraciones públicas colaboren en facilitar el acceso a la vivienda a amplias capas de la sociedad, consiguiendo que los proyectos de viviendas en alquiler no solo evalúen sus rendimientos desde el punto de vista económico-financiero, sino también por los efectos sociales que producen en las comunidades locales.

En los últimos años, los inversores financieros institucionales han realizado proyectos de viviendas asequibles en países europeos como Austria, Francia y Alemania, sobre la base de la responsabilidad social de su actividad y la oferta de precios justos, en un contexto institucional de economía de mercado, con una fuerte presencia estatal e inversión privada regulada, o bien, bajo la forma de inversión de impacto social en países anglosajones como Estados Unidos y Reino Unido.

De esta manera, la actividad de provisión pública de viviendas asequibles en propiedad o alquiler, puede complementarse entre la iniciativa pública y la que realicen actores del sector privado de forma autónoma o colaborativa, actores que presentan una gran diversidad de estructuras societarias, objetivos y opciones de financiación, pero con las mismas expectativas de rentabilidades, garantías y estabilidad de su inversión, y que pasan a relacionarse a continuación.

Asociaciones sin ánimo de lucro[Subir]

En algunos países europeos existe la tradición de que organizaciones no gubernamentales proporcionen vivienda asequible con el fin de atender necesidades sociales, sin buscar un objetivo de rendimiento económico.

Como puede apreciarse en la Figura 1, en Dinamarca, Francia, Noruega, Países Bajos, Suecia, Suiza y Austria, las organizaciones sin ánimo de lucro que gestionan vivienda asequible de alquiler, incluyendo cooperativas, son una parte integral del mercado de la vivienda, dirigiendo su atención a hogares de ingresos medios y bajos, y cuentan con una financiación para sus proyectos que combina la financiación bancaria, los recursos propios, las aportaciones de los inquilinos y los préstamos públicos a bajo interés. En otros países, como el Reino Unido o Finlandia, el destino de las inversiones de estas asociaciones es los hogares de clase trabajadora con carácter más general (‍Kadi y Lilius, 2024).

FUENTE: Elaboración propia con datos de ‍Kadi y Lilius (2024), ‍Sostre Cívic (s. f.), ‍Anzola (2024), ‍Axxco (2025), ‍Bellégo (2025) y ‍Housing Europe (2024).

Pero, además, como puede apreciarse en la Figura 2, la presencia de estas asociaciones y cooperativas es más destacada en las grandes capitales, prevaleciendo el caso de Copenhague (33 %) y Zúrich (20 %), que casi triplican sus datos respecto al total nacional.

FUENTE: Elaboración propia con datos de ‍Kadi y Lilius (2024), ‍Sostre Cívic (s. f.) y ‍Bellégo (2025).

En España este tipo de sociedades son más recientes, destacando la figura de las Housing Associations, que actualmente solo tienen un caso de éxito, Lumvra, promovida por la asociación Provivienda, en 2023, con el objetivo de adquirir en el mercado privado unas 500 viviendas anuales para destinarlas a viviendas asequibles. Sus recursos financieros provienen de su matriz, de las Administraciones públicas y de la financiación bancaria tradicional, principalmente desde la banca ética.

3. Medidas de políticas públicas que incentiven la actividad social de las empresas hacia la vivienda asequible. El papel del Estado[Subir]

A partir de los años setenta del siglo XX se produjo la crisis del keynesianismo y su concepción de Estado benefactor, con una fuerte participación en la economía mediante la redistribución de las rentas y la provisión de bienes públicos y bienes sociales, a favor de una reducción de esta participación en beneficio del mercado, y una disminución de los presupuestos públicos como consecuencia de la reducción de ingresos públicos (‍Aalbers et al., 2023).

Esta concepción, llevada al ámbito de la vivienda, ha originado una menor inversión pública en provisión directa de vivienda en alquiler o propiedad, que ha sido suplida por la provisión directa del mercado y, muy recientemente, una mayor participación de organizaciones sin ánimo de lucro o con lucro limitado.

A pesar de ello, las Administraciones públicas pueden seguir contribuyendo a la innovación transformadora de la sociedad mediante instrumentos normativos y legislativos, presupuestarios, fiscales y patrimoniales, que permiten, en algunos casos, crear modelos estatales de provisión de bienestar público, con elementos de una economía y una sociedad de mercado, con lo que atraer la inversión de las grandes corporaciones internacionales, como los fondos de pensiones, los fondos de inversión privados y los fondos soberanos.

El objetivo de proveer viviendas asequibles se plantea como una necesidad social que une a las Administraciones públicas y a las sociedades privadas sin fines de lucro o con lucro limitado, mediante acuerdos de colaboración que ponen en común recursos económicos, materiales y de gestión, en los que el Estado actúa como creador y moldeador de mercados, asumiendo riesgos y liderando la dirección de la innovación. Gracias a ello, el sector público y el privado, junto con otros actores sociales, participan y se benefician de la creación de riqueza, asegurando que el interés público protagonice la cooperación (‍Mazzucato y Ryan-Collins, 2022), tal como se contempla en programas públicos de vivienda asequible en España, como el Plan de Vivienda en Alquiler Asequible que tiene como objetivo poner en el mercado más de 184.000 viviendas en todo el Estado (‍Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, s. f.).

4. La financiación de los proyectos de inversión de vivienda asequible[Subir]

Todos los proyectos de inversión en vivienda asequible requieren de recursos económicos. Concretamente, las necesidades financieras para poder construir un parque de viviendas asequibles suficiente en España se estiman entre 14.000 millones de euros anuales (‍Burón Cuadrado, 2025) y 108.000 millones de euros en los próximos años (‍Culmia, 2023), mediante fondos que proceden, principalmente, del capital propio de las sociedades que los desarrollan, de financiación pública (como préstamos subvencionados o garantías y avales públicos) y de inversión ajena privada, ya sea tradicional o con productos alternativos como bonos o fondos de inversión de impacto social.

Esta diversidad de fuentes de financiación queda reflejada en recomendaciones como la de la Asociación Española de Gestores Públicos, que propone una combinación óptima, con un 50 % de créditos financieros, un 30 % de inversión pública y un 20 % de otras Administraciones públicas o fondos de inversión privados, con papel preferente del Instituto de Crédito Oficial (ICO) como proveedor de recursos económicos, administrativos y materiales (‍Siglo XXI, 2024).

En España, existen en la actualidad diversas alternativas para financiar la cooperación público-privada en el sector. Aunque la aportación del sector público sigue siendo la principal fuente de recursos para la vivienda asequible, en los últimos años se observa un aumento significativo de la participación del sector privado.

Así, dentro de la oferta financiera del Estado, destacan los fondos de la Unión Europea InvestEU, gestionados por el Instituto de Crédito Oficial (ICO) para vivienda asequible, que en 2024 creó un instrumento financiero para invertir 268 millones de euros en vivienda social y asequible en alquiler, con la intención de movilizar otra cantidad adicional similar de inversores privados. Junto a este fondo, y con la misma intención, se constituyó la Línea ICO Vivienda, financiada con fondos Next Generation EU, con una dotación de 4.000 millones de euros (‍Instituto de Crédito Oficial, 2024).

Pero el ICO no es la única institución que emplea fondos europeos para financiar viviendas asequibles en España, ya que el Banco Europeo de Inversiones, bajo el paraguas de los NextGeneration EU, lleva anunciados en 2025 un total de 640 millones de euros para proyectos de viviendas asequibles dentro del Fondo de Resiliencia Autonómica de España (‍Banco Europeo de Inversiones, 2025; ‍Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España, 2025).

En cuanto a las diversas alternativas que ofrece el sector privado, podrían encontrarse:

5. Conclusiones[Subir]

El acceso a una vivienda digna es uno de los principales problemas económicos y sociales actuales. El encarecimiento de la vivienda está teniendo efectos negativos en algunos sectores económicos demandantes de mano de obra migrante y está convirtiéndose en un factor deslegitimador del sistema político, especialmente entre los jóvenes.

Por todo ello, se hace necesario incrementar la oferta de vivienda asequible con todos los recursos económicos y financieros de los que dispone la sociedad, ya sean públicos o privados, y así contener la espiral de precios.

Dentro de las distintas opciones de oferta de vivienda asequible, el alquiler es la que mayores consensos recibe por su papel para facilitar una asequibilidad justa, sin el riesgo de que la inversión pública acabe privatizándose, pudiéndose promover desde la iniciativa directa del sector público o a través de la colaboración público-privada.

Dentro del sector privado, las sociedades con fines lucrativos limitados representan la parte fundamental de la inversión privada en vivienda asequible; mientras que las asociaciones sin ánimo de lucro, a pesar de disponer de menos recursos financieros, cuentan con una gran importancia social por su labor entre las clases sociales más desfavorecidas.

La inversión en vivienda asequible proporciona al sector financiero-inmobiliario un importante factor de legitimación social, al presentarse comprometidos con sus comunidades, a lo que se añade, desde un punto de vista económico, una oportunidad para diversificar sus carteras de inversión y ofrecer a su clientela y accionistas productos financieros con rendimientos a largo plazo, estables y seguros.

Pero, aunque este tipo de inversión lleva tres años con crecimientos ininterrumpidos, su peso es reducido si lo comparamos con otras magnitudes relacionadas. Por un lado, la inversión de gestoras y fondos institucionales en viviendas asequibles sigue siendo muy reducida respecto a la que destinan estas mismas sociedades a viviendas del mercado libre, tendencia que puede cambiar si el mercado de viviendas del mercado libre acaba estancándose en un futuro inmediato.

Por otro lado, si se analizan las inversiones en vivienda asequible desde el punto de vista de la inversión de impacto social y la financiación bancaria de impacto, su peso sigue siendo muy reducido, con tan solo el 10 % de la totalidad de inversión de impacto en España.

Finalmente, la inversión privada en vivienda asequible sigue situándose por detrás de la que realiza el sector público, no solo por los datos actuales de provisión directa e indirecta de vivienda asequible, sino porque la mayor parte de los proyectos privados cuentan con la ayuda de algunos de los instrumentos de los que disponen las Administraciones públicas para promover este tipo de viviendas.

Han existido precedentes históricos en España de este tipo de colaboración, pero con una naturaleza muy diferente a la que se puede establecer en la actualidad, que emplea instrumentos más variados, orientados al alquiler asequible y al mantenimiento permanente del patrimonio público inmobiliario.

En cualquier caso, la colaboración entre el sector público y el privado para la creación de un parque significativo de viviendas asequibles lleva al debate sobre cómo debe desarrollarse. Los amplios recursos materiales, financieros y humanos dispuestos por el Estado, así como la necesidad de establecer un proceso de planificación adecuado que permita determinar las necesidades habitacionales de la ciudadanía, hacen que la participación del Estado abarque los procesos de planificación de los proyectos de viviendas asequibles, el aporte de recursos, el seguimiento y la evaluación de la efectividad de los proyectos, así como la gestión y participación en los costes y beneficios económicos y sociales de estos proyectos.

Todos estos motivos justifican que el Estado disponga de capacidad económica y técnica para afrontar proyectos de viviendas asequibles en cualquiera de sus modalidades, a través de mayores ingresos fiscales y mayores capacidades materiales y humanas de las sociedades públicas de viviendas. Por ese motivo, será necesario replantear las políticas tributarias, mediante impuestos relacionados con la riqueza inmobiliaria que promuevan o desincentiven un determinado modelo de vivienda; la colaboración entre Administraciones y, finalmente, la divulgación entre la ciudadanía de los costes y beneficios de estas políticas tributarias y de inversión social.

De esta manera, puede concluirse que la inversión público-privada en vivienda asequible es una opción, que puede complementar la actividad de planificación general de la política pública de vivienda y la provisión directa de viviendas asequibles públicas de carácter permanente, desde una perspectiva de colaboración de recursos humanos, financieros y materiales, así como de asunción de riesgos y obtención de beneficios mutualizados.